摘要：長期以來,中國土壤資源面臨著過度開發(fā)、嚴峻的環(huán)境問題和巨大的發(fā)展壓力,土壤污染的負面影響日益凸顯,已經嚴重影響到土壤的生態(tài)功能、人體健康和土地可持續(xù)利用。2016年出臺的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)體現了黨中央國務院對土壤保護的高度重視,從頂層設計的戰(zhàn)略角度對更好地推進中國土壤污染防治工作作了系統(tǒng)部署。為探索能快速、有效改善土壤環(huán)境質量、保障農用地生產安全和人居環(huán)境安全的土壤污染防治新模式,本文緊密圍繞“土十條”的總體思路和核心理念,立足中國基本國情,通過綱領性文件的深入解讀,剖析中國土壤污染防治體系的五大指導思想和五大基本原則,系統(tǒng)構建不同土地用途的土壤污染防治體系。通過對中國土壤污染防治建設主題、建設目標和支撐體系的深入解讀,指出農用地土壤污染防治技術體系應涵蓋預防技術、監(jiān)管技術、修復與安全利用技術等四個方面,建設用地土壤污染防治技術體系應涵蓋污染預防、環(huán)境調查、風險評估、治理修復、全過程監(jiān)管和可持續(xù)再利用等六個方面。中國土壤污染防治體系以法律體系研究為主,忽視了技術體系和管理體系的系統(tǒng)研究。以“土十條”為思想指導,一套系統(tǒng)有效的土壤污染防治體系應:(1)從“治”的角度對污染土壤開展治理修復和風險管控;(2)從“防”的角度預防新增污染和現存污染的遷移擴散,重視對污染源頭的嚴格監(jiān)管;(3)形成以融資機制、公眾參與等保障機制配套支撐的土壤污染全過程防治體系;(4)在摸清土壤污染狀況的基礎上,突出土地功能的個性差異,建設用地以人居環(huán)境安全和土地可持續(xù)利用為目的,農用地以保障農產品質量安全和人體健康為目的。

長期以來,粗放的經濟發(fā)展方式、不合理的產業(yè)結構布局和居高不下的污染物排放顯著影響了我國土壤環(huán)境質量,對農產品食用安全和人體健康構成了嚴重威脅。2014年全國土壤污染狀況調查結果顯示,全國土壤環(huán)境總體狀況不容樂觀,土壤總的點位超標率為16.1%,部分地區(qū)土壤污染較重,尤以耕地和工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。針對嚴峻的土壤污染形勢,各地區(qū)、各部門采取了積極措施進行土壤污染防治的探索和實踐,雖取得了一定成效,但進展較為緩慢。2016年5月國務院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”),從十個方面對有效開展土壤污染防治工作作了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署。本文通過對“土十條”指導思想、基本原則和概念框架的深入解讀,圍繞全過程風險管控的管理理念,分別構建了農用地和建設用地的土壤污染防治技術體系,為加快改善土壤環(huán)境質量,推進農用地安全利用和建設用地可持續(xù)開發(fā)提供決策參考。需要說明的是,“土十條”以農用地和建設用地為重點污染防治對象,對礦區(qū)和油田等其他土壤類型的污染防治未作延展性的詳細論述。據此,本研究以農用地和建設用地為主要研究對象,農用地主要指可直接用于農業(yè)生產的耕地,建設用地主要指城市建設用地中的工業(yè)用地。

1 土壤污染防治技術體系指導思想

2016年5月國務院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》是我國土壤保護的綱領性文件,對今后一個時期我國土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署?！巴潦畻l”提出了預防為主、保護優(yōu)先、風險管控的總體思路,在構建土壤污染防治技術體系時,需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術經濟條件等因素,體現系統(tǒng)化、差異化、科學化、法制化、透明化的指導思想。具體而言:

(1)系統(tǒng)化。土壤污染防治工作是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及法律法規(guī)、監(jiān)管能力、科技支撐、資金投入和宣傳教育等各個方面,要統(tǒng)籌法律規(guī)劃—技術規(guī)范—管理手段,在土壤污染的源頭預防、風險管控、治理與修復、監(jiān)管能力建設等方面構建土壤污染綜合防治的“大網”,推動土地精準管理及安全利用。

(2)差異化。我國幅員遼闊,土壤、植被、氣候等區(qū)域特征明顯,污染特征和成因差異較大,需要因地制宜,結合各地實際,按照土壤環(huán)境現狀和經濟社會發(fā)展水平,采取不同的土壤污染防治對策和措施,開展區(qū)域差異化土壤污染綜合防治。同時,農用地和建設用地污染特征、風險傳播途徑以及資金渠道等存在較大差異,“土十條”也提出了針對性的策略,在制定地方土壤防治方案時需要差異化對待。

(3)科學化。我國土壤污染防治工作基礎薄弱,土壤污染家底不清,成因復雜,空間異質性強,風險傳播途徑多樣,土壤污染防治相關標準和技術規(guī)范不健全,需要強化科學治土的理念,通過示范帶動作用,防治結合,選擇適宜的技術和模式,引導區(qū)域產業(yè)合理發(fā)展,逐步推進和完善土壤污染防治工作。

(4)法制化。依法治土是全面有效地防治土壤污染的迫切需求,完善土壤保護體制和機制,從污染者付費、土地資源管理與規(guī)劃、土地開發(fā)利用、土壤保護技術與能力等方面,使土壤污染防治工作步入規(guī)范化、法制化軌道。

(5)透明化。土壤污染防治各環(huán)節(jié)相關信息的公開透明化,一方面有利于建立土壤污染的監(jiān)測預警體系和土地分類分級管理機制,為配套落實公眾參與、終身責任追溯等機制提供物質基礎;另一方面響應各利益方訴求,有助于解決其利益矛盾沖突,實現協(xié)同共治,可更好地發(fā)揮政府的主導和監(jiān)管作用、公眾的參與和監(jiān)督作用、企業(yè)的積極性和自我約束作用等。

2 土壤污染防治技術體系基本原則

土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性以及不可逆性和難治理性等特點?！巴潦畻l”以改善土壤環(huán)境質量為核心,以保障農產品質量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點,堅持預防為主、保護優(yōu)先、風險管控,突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物,實施分類別、分用途、分階段治理,嚴控新增污染、逐步減少存量,形成政府主導、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的土壤污染防治體系,促進土壤資源永續(xù)利用和生態(tài)文明建設。遵循“土十條”相關工作要求,在制定區(qū)域土壤污染防治技術體系時,應統(tǒng)籌考慮以下原則:

(1)堅持預防為主、保護優(yōu)先原則。土壤污染與各種工礦企業(yè)活動和農業(yè)生產活動密不可分,土壤污染損害一旦形成,要減輕或消除由它引起的損害花費的代價是極為昂貴的,有時是不可能的。因而,應強化環(huán)境準入和監(jiān)管,加強源頭管控,嚴查土壤風險源,從源頭上控制土壤新增污染。同時,在土壤的保護和治理關系上,應把土壤的保護特別是未污染或輕微污染的土壤保護放在首位,劃定保護紅線,實施土地分類管理,建立嚴格的分類管理制度。

(2)堅持風險管控、安全利用原則。土壤污染本身極具復雜性,超標不等于污染(地質背景異常),污染不等同于有害(土壤—作物重金屬屏障),有害不等同于要修復(可改變土地用途)。因此,應對污染土壤實行分類、分區(qū)、分級的用途管理和風險管控,較土壤修復本身更為重要和有效。同時,污染土壤的修復治理也應以實現安全利用為基本準則,選擇經濟有效的模式。

(3)堅持功能優(yōu)先、自然恢復原則。我國土壤修復仍處于起步階段,技術尚顯薄弱。同時我國耕地資源十分緊張,不宜采取大面積休耕的方式,使污染耕地自然恢復后再農業(yè)利用。因而,應以維護土地資源安全、保障土壤可持續(xù)利用為出發(fā)點,通過土壤改良、替代種植、低吸收品種篩選等農業(yè)管理措施,維持污染耕地的生產功能;在有條件的區(qū)域,可通過休養(yǎng)生息、強化自然修復等方式,提升土壤環(huán)境容量和自凈能力,達到生態(tài)持續(xù)、經濟可行、社會可接受的土壤利用目的。對于污染地塊資金有限的情況,可采用監(jiān)控自然修復、污染阻隔、改變用地、受體保護等非工程措施,實現土壤多功能優(yōu)化利用。

(4)堅持適度修復、持續(xù)發(fā)展原則。土壤污染防治不是與發(fā)展對立,而是堅持與發(fā)展融合促進。因此,應妥善處理好發(fā)展與保護的關系,通過土壤污染防控促進地方經濟生態(tài)化轉型,促進企業(yè)尋求生態(tài)化轉變,通過土壤污染治理促進區(qū)域環(huán)境質量改善和生態(tài)文明建設,達到土壤污染防治與區(qū)域社會經濟融合發(fā)展的目的。而對于社會關注的環(huán)境熱點區(qū)域,如對食品安全、人居環(huán)境有重大影響的重污染工礦企業(yè)場地與周邊區(qū)域、集中式飲用水水源地等,開展適度修復。

(5)堅持示范引導、因地制宜原則。場地、耕地、礦區(qū)等土壤污染情況各異,采用的修復模式也有很大的差異,實際應用中必須因地制宜,區(qū)別化進行土壤綜合防治,既要鼓勵先進技術的開發(fā)、引進,又要立足當前實際,實施可操作性強的土壤污染防治方案。因此,應通過建立土壤污染防治試驗區(qū)、示范區(qū),探索區(qū)域性土壤環(huán)境問題整治模式,在總結示范經驗基礎上,逐步加大投入和擴大整治范圍,提升土壤綜合防治的投入產出比。

3 土壤污染防治技術體系概念框架

目前,我國土壤污染防治體系以法律體系研究為主,忽視了技術體系和管理體系的系統(tǒng)研究。因此,本文結合我國實際情況,在摸清土壤污染狀況的基礎上,統(tǒng)籌推進污染源預防、建設用地和農用地分級分類管理,構建土壤污染防治的基本概念框架。如圖1所示,包括土壤環(huán)境質量調查、土壤污染源頭管控、建設用地風險管控和農用地安全利用四個建設主題,以及由法律法規(guī)、標準體系、管理體制、融資機制、責任機制、市場機制、公眾參與、科學研究和宣傳教育等組成的保障支撐體系。

3.1 土壤環(huán)境質量調查

在我國土壤污染狀況調查的基礎上,進一步開展土壤污染狀況詳查工作,一方面,摸清農用地和重點行業(yè)企業(yè)用地的污染程度、面積、分布、風險等基本情況;另一方面,為建立全國范圍的土壤環(huán)境數據庫提供大數據支撐,并借助土壤監(jiān)測點位實現數據的動態(tài)更新和部門共享。

3.2 土壤污染源頭管控

按土地利用狀態(tài)(未利用、規(guī)劃利用、正在利用、搬遷遺留)和利用方式(建設用地和農用地)對可能造成土壤污染的風險源采取管控措施,堅持防范新增污染、減少污染輸入、杜絕污染擴散和治理現存污染的建設目標。

3.3 建設用地風險管控

根據土壤污染狀況詳查結果和建設用地土壤環(huán)境風險評估結果,結合城市土地利用規(guī)劃,合理確定土地用途,對暫不具備開發(fā)條件的土地采取治理修復或防止污染擴散的風險管控措施。

3.4 農用地安全利用

依據土壤污染程度兼顧農產品超標情況,劃定耕地土壤環(huán)境質量類別,針對優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類耕地制定詳細的管理措施,并針對數據不完整或者精度不夠導致的耕地土壤環(huán)境質量劃分與實際不符的情況,形成動態(tài)調整機制。同時,加強對林地、草地、園地等其他農用地的土壤環(huán)境管理,保障農業(yè)生產環(huán)境安全,尤其加強重度污染生產區(qū)的農林產品質量檢測,對超標產品安全處置,對超標產品產地及時采取管控措施。

3.5 土壤污染防治支撐體系

土壤污染防治工作的有序開展離不開可操作管理手段的配套支持,從加快立法進程、構建標準體系、完善管理體制、拓寬融資渠道、明確責任機制、發(fā)揮市場作用、鼓勵公眾參與、加大研發(fā)力度和開展宣傳教育等九個方面入手構建系統(tǒng)全面的土壤污染防治支撐體系,對于快速實現既定管理目標具有重要的現實意義。

                    

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