主要觀點(diǎn)
2018年7月,國務(wù)院正式印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《三年行動(dòng)計(jì)劃》),在此前后生態(tài)環(huán)境部通過政策吹風(fēng)會(huì)、專家解讀會(huì)等一系列工作,展現(xiàn)了貫徹落實(shí)這一政策的決心。
此次2018-2020年的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)可以算是二期作戰(zhàn),一期作戰(zhàn)是2013-2017年的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)。從“大氣十條”的完成情況來看,有兩個(gè)明顯特征:(1)凡是條例明確、定量規(guī)定的任務(wù),都不折不扣完成到位了;(2)若是條例表述模糊、內(nèi)涵不清、指標(biāo)不定量或沒涉及到的污染點(diǎn),往往會(huì)被敷衍或是繞開。前者反應(yīng)了我國政策執(zhí)行體系的工作力度,后者則說明“上有政策、下有對策”的一貫特點(diǎn)依然存在。
對于2018-2020年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)二期作戰(zhàn)來說,提升政策指向精準(zhǔn)度、避免擦邊球,減少地方政府、相關(guān)行業(yè)企業(yè)的靈活操作空間,是政策制定者關(guān)注的核心問題。至于落實(shí)情況,從歷史經(jīng)驗(yàn)來看,只要是規(guī)定清楚的內(nèi)容,不能按時(shí)完成的可能性很小。
我們將藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行拆分,類別過去五年大氣十條對行業(yè)產(chǎn)能產(chǎn)量、利潤水平的影響,發(fā)掘未來三年的行業(yè)變化:
煤的產(chǎn)量每年有0.56億噸增長空間,但增量都體現(xiàn)在動(dòng)力煤,因此焦煤-焦炭供給偏緊;
煉焦煤的消費(fèi)量保持穩(wěn)定,鋼產(chǎn)量基本穩(wěn)定,鋼鐵行業(yè)排污水準(zhǔn)繼續(xù)增加,排污強(qiáng)度降幅稍低于上個(gè)五年周期;
天然氣消費(fèi)量增速將加倍,天然氣進(jìn)口量可能大幅增加,也有可能在頁巖氣領(lǐng)域有所突破,管道建設(shè)需求量大;
大宗商品運(yùn)輸貿(mào)易格局突變,“公轉(zhuǎn)鐵”要求鐵路運(yùn)輸逆勢回升,但難度很大;配套鐵路運(yùn)行需要的港口改造、線路改造需求量大。
一上期環(huán)保作戰(zhàn)總結(jié)——大氣十條的完成情況
1、大氣十條的核心條款基本達(dá)成目標(biāo)
2013年9月,國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治計(jì)劃》,設(shè)定了從2013年至2017年的環(huán)保指標(biāo),重點(diǎn)解決PM2.5等大氣環(huán)境指標(biāo)的問題。這份計(jì)劃在隨后幾年內(nèi)得到了有效的監(jiān)督執(zhí)行。
2016年,環(huán)保部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)組織了中期評(píng)估檢查,督促各地方政府與相關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)的落實(shí)進(jìn)度;到2018年,生態(tài)環(huán)境部通報(bào)了大氣十條的終期考核結(jié)果,宣布合計(jì)45項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù),全部按期完成。
有瑕疵的是,在實(shí)際落實(shí)過程中,大氣十條列明清楚的內(nèi)容例如二氧化硫(SO2)、顆粒物(PM10)和可吸入顆粒物(PM2.5)年均濃度明顯下降;但未清楚列入明確定量的指標(biāo),例如二氧化氮(NO2)、臭氧(O3),就發(fā)生了這些污染源日趨增加的現(xiàn)象,顯示地方政府在執(zhí)行過程中的還是存在一些“選擇性執(zhí)法”。不過這些漏洞在下階段的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)計(jì)劃中已經(jīng)相對稀少了。
2、大氣十條對鋼鐵、煤炭、石化、有色的影響回測
從生態(tài)環(huán)境部對大氣十條執(zhí)行情況的考核來看,很明顯各條指標(biāo)的完成情況是可以相互驗(yàn)證的。顯然,在排污強(qiáng)度一定的情況下,SO2、PM2.5、PM10的排放量與鋼鐵、水泥、化工、石化、有色等行業(yè)的產(chǎn)量/加工量應(yīng)該具有高度相關(guān)性。
2012-2017年間,鑒于以上重點(diǎn)行業(yè)如期完成了降低排放強(qiáng)度30%的指標(biāo),觀測期內(nèi)全國SO2的總排放量降幅約22.5%,京津冀、長三角、珠三角的PM2.5濃度下降幅度在27.7%-39.6%之間,全國PM10濃度下降22.7%,可見主要污染指標(biāo)的降幅與單位產(chǎn)量排放強(qiáng)度的降幅基本同步,區(qū)間也很近似。
那么,這些重點(diǎn)行業(yè)的總產(chǎn)量應(yīng)該在這段時(shí)間保持大致穩(wěn)定。事實(shí)數(shù)據(jù)也是證明這一邏輯。
我們觀測各行業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)品——粗鋼、原煤、原油的產(chǎn)量/表觀消費(fèi)量,以上產(chǎn)品生產(chǎn)/煉化過程也即是SO2、PM2.5、PM10等污染的重要源頭。
從2012-2017年數(shù)據(jù)來看,三類主要工業(yè)基礎(chǔ)品保持在一個(gè)溫和穩(wěn)定的增長范圍。特殊的是,原煤的產(chǎn)量還出現(xiàn)了微幅負(fù)增長,其中有我國能源利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的因素,但還需要考慮到原煤洗選率的提高(從60%左右提升至70%),燃煤效率得到大幅提升(洗選后燃煤熱效率提升10-15%)。
3、環(huán)保政策的行業(yè)影響邏輯
由于環(huán)保政策日益精細(xì)化、越來越注重標(biāo)本兼治,用簡單一刀切式的關(guān)停措施理解環(huán)保行動(dòng),并不恰當(dāng)。環(huán)保政策更多的是調(diào)結(jié)構(gòu)而不是調(diào)總量,它在大宗商品行業(yè)的影響路徑可以分為四個(gè)步驟:
一階段:抬高治污要求,進(jìn)而抬高行業(yè)門檻,成本提升或需求下降,行業(yè)利潤率下滑;
二階段:短時(shí)間內(nèi)造成產(chǎn)能增速放緩(新增產(chǎn)能設(shè)施的技術(shù)要求更高)、產(chǎn)能利用率下降(部分舊產(chǎn)能被遏制),由于產(chǎn)能依然在增長、產(chǎn)能利用率下降,二者對沖使得產(chǎn)量依然穩(wěn)定;
三階段:產(chǎn)量由低質(zhì)量向高質(zhì)量過渡,行業(yè)集中度提高,供需偏緊,行業(yè)龍頭利潤好轉(zhuǎn);
四階段:符合環(huán)保高要求的新產(chǎn)能項(xiàng)目、舊產(chǎn)能改造項(xiàng)目上馬,產(chǎn)能產(chǎn)量企穩(wěn),利潤維穩(wěn)。
從煤炭行業(yè)產(chǎn)量、利潤變化的動(dòng)態(tài),可以很明顯看出相關(guān)規(guī)律。2012年-2018年煤炭開采及洗選行業(yè)利潤經(jīng)歷了U型底,至2017年大部分恢復(fù),2018年利潤(上半年年化)與2017年基本持平。在此過程中,煤礦數(shù)量平均每年減少1000余家,產(chǎn)業(yè)集中度大幅提升,大型現(xiàn)代化煤礦產(chǎn)量比重占全國的75%以上。
二未來三年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的覆蓋面
1、污染防治目標(biāo)更加精確
有了大氣十條實(shí)施相對成功的經(jīng)驗(yàn),新組建的生態(tài)環(huán)境部對設(shè)立環(huán)保目標(biāo)、保證執(zhí)行力度應(yīng)該說更加游刃有余。整體來看,未來三年新的環(huán)保目標(biāo)專注四個(gè)領(lǐng)域(大氣污染物排放總量、溫室氣體排放量、PM2.5濃度、重污染天數(shù))、兩個(gè)重點(diǎn)(重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)),定量化的指標(biāo)更多、模棱兩可的表述更少。
2、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)影響范圍
藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃特別強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域的控制,除了一如既然地將鋼鐵、石化、化工、焦化、建材、有色等行業(yè)列為重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)以外,還將京津冀、江浙滬皖、陜晉魯?shù)仁∈辛袨橹攸c(diǎn)區(qū)域。
重點(diǎn)行業(yè)的新建項(xiàng)目審批趨嚴(yán)、環(huán)保設(shè)備要求更高自不必言。
針對重點(diǎn)區(qū)域的控制措施則更多,除了限制高污染產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張以外,明顯有導(dǎo)向性地引導(dǎo)重點(diǎn)區(qū)域改變行業(yè)的發(fā)展模式?!肮D(zhuǎn)鐵”、“公轉(zhuǎn)水”的推進(jìn),將重塑相關(guān)行業(yè)的運(yùn)營模式。
顯然,生態(tài)環(huán)境部決定在重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化落實(shí)力量,這是很有策略性的政策。而劃定重點(diǎn)區(qū)域的依據(jù),很明顯是根據(jù)這些區(qū)域在重污染大宗商品行業(yè)的占比,例如典型的鋼鐵、煤產(chǎn)量上述十一省市都占據(jù)全國分量的一大半。
三藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的邊際量
相信在中央層面的強(qiáng)力督促下,到2020年,藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃的主要指標(biāo)都將得到落實(shí)。鋼鐵產(chǎn)量、煤炭產(chǎn)量、天然氣產(chǎn)量、煤炭發(fā)電量、鐵路運(yùn)輸量等行業(yè)數(shù)據(jù)是決定大氣指標(biāo)能否達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵性數(shù)據(jù)。
我們對比2015年的基數(shù)值、2017年的現(xiàn)狀值,估算環(huán)保達(dá)標(biāo)所需的邊際變量:
(1)原煤年產(chǎn)量每年增長1.6%以內(nèi),每年增量控制在0.56億噸——相當(dāng)于2017年的增速減半
(2)煤炭電力消費(fèi)量每年增長0.5億噸,增量2.5-3%
(3)天然氣消費(fèi)量每年增長430億立方米,增速18%
(4)全國鋼鐵產(chǎn)量基本穩(wěn)定,其中河北產(chǎn)能要削減20%左右,2.5億噸降至2億噸以內(nèi)
(5)鐵路貨運(yùn)量每年增長3.7億噸,主要依靠煤、焦炭、鋼鐵有色的運(yùn)量提升
總結(jié)以上邊際變量的內(nèi)在聯(lián)系,顯示出中央高層在環(huán)保和產(chǎn)業(yè)發(fā)展這兩個(gè)蹺蹺板之間做出平衡之后的取舍。我們可以就此勾勒出未來三年的投資和行業(yè)發(fā)展基線:
利好火電:煤炭產(chǎn)量保持微量增長,增量基本都用于發(fā)電領(lǐng)域,動(dòng)力煤供給松動(dòng);
煉焦供給偏緊:焦煤焦炭供給相對趨緊,進(jìn)而煉焦-鋼鐵領(lǐng)域的煤炭用量保持不會(huì)增長。
鋼鐵產(chǎn)能等量置換、區(qū)域壓縮:鋼鐵行業(yè)主旋律是先進(jìn)產(chǎn)能置換落后產(chǎn)能,在保持產(chǎn)量穩(wěn)定的情況下,降低單位污染排放強(qiáng)度,河北地區(qū)的落后廠家加速淘汰。
天然氣上下游全面受益:都將天然氣產(chǎn)業(yè)繼續(xù)在快車道高速增長,為支撐天然氣消費(fèi),有兩種可能突破的路線:(1)國內(nèi)天然氣開采技術(shù)進(jìn)度,頁巖氣開采量突飛猛進(jìn);(2)進(jìn)口量加快增長,進(jìn)口依賴度占比由40%提升至50%。目前來看,路徑2可能性更大。
來源:莫尼塔宏觀研究 作者:左其龍
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