近年來，我國出臺一系列涉及污泥處理處置的相關(guān)政策。我們認為以“水十條”為標志正式吹響了治泥的號角，我們預(yù)計涉及到污泥處理處置的政策將進一步完善，污泥排放監(jiān)管將逐漸嚴格和污泥處理處置行業(yè)盈利會得到保證，政策的不斷重視為污泥處理處置行業(yè)發(fā)展帶來有力的支持。

我國污泥處置率低，填埋之外的污泥處置方式占比有望提高

近年來我國對污水處理不斷重視，污水處理已經(jīng)達到相當(dāng)高的水平，而污泥處理處置水平有待提高，根據(jù)報道，截至2014年底，全國污水處理廠產(chǎn)生的污泥無害化處置率為56%，主要處置方式為衛(wèi)生填埋、焚燒、制肥、制造建材等。我國污泥處置方法相對落后，根據(jù)中國環(huán)境年鑒和E20環(huán)境平臺的統(tǒng)計我國污泥處置方式仍然以填埋為主。在發(fā)達國家污泥填埋所占比例已經(jīng)非常低，我國其它污泥處置方式占比有望不斷提高。

行業(yè)發(fā)展處于萌芽階段，污泥焚燒處置方式潛力巨大

我國污泥處理處置行業(yè)的發(fā)展還處于萌芽階段，相關(guān)企業(yè)較少,行業(yè)集中度低，未出現(xiàn)龍頭企業(yè)。目前，填埋仍然是我國處置污泥的主要方法，我們認為在國家政策的引導(dǎo)下土地利用和焚燒的比例將逐漸增加，其中東部地區(qū)污泥焚燒發(fā)展速度更快,

污泥產(chǎn)量不斷增加，兩千億市場待開發(fā)

根據(jù)統(tǒng)計近年來我國污泥產(chǎn)量持續(xù)增加，我們根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗，對2016-2020年污泥處理處置市場進行了測算，我們預(yù)計2016-2020年我國將產(chǎn)生污泥約4億噸，污泥處理處置市場規(guī)模將達到1892億元。在污泥處理處置行業(yè)中的三類企業(yè)中，作為提供污泥治理服務(wù)的投資運營商能夠直接享受到國家政策的支持,發(fā)展前景較好。

新三板治泥企業(yè)盈利強，規(guī)模小，成長出現(xiàn)一定分化

由于我國近期才開始對污泥處理處置有所重視，故在新三板掛牌的污泥處理處置企業(yè)數(shù)量較少，截止到2016年4月底，新三板業(yè)務(wù)涉及污泥處理處置企業(yè)共有6家。2015年6家企業(yè)毛利率均在30%以上，但總體規(guī)模較小。企業(yè)成長呈現(xiàn)一定的分化。

行業(yè)背景情況

污水排放量增長帶動污泥產(chǎn)量提升，面臨巨大處置壓力。

污泥是污水處理的產(chǎn)物，主要來自于初次沉淀池、二次沉淀池等工藝環(huán)節(jié)。伴隨我國日益增長的污水排放量，我國污泥產(chǎn)量不斷提升。

而我國污泥無害化處置率仍處于較低水平，據(jù)悉2015 年初僅達到56%，臨時處置手段的污泥占總量1/3，距離15 年要求達到的70%還相距甚遠。

污水排放量的增長和污泥無害化處置進展的滯后使得污泥面臨巨大處置壓力。

十二五規(guī)劃中全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資近4300 億元，其中污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資347 億元，僅占8%。

近年來，污泥處置行業(yè)逐步受到政策重視，“重水輕泥”問題逐步得到改善，但問題遠遠沒有得到解決。

2015年1 月，發(fā)改委、財政部及住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標準等有關(guān)問題的通知》，明確指出2016 年底前，城市污水處理收費標準原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95 元，非居民不低于1.4 元;縣城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85 元，非居民不低于1.2 元。15年10 月36 城平均污水處理費僅0.87 元/噸，貴州、黑龍江、遼寧等多個地區(qū)污水處理費更低，距標準有較大上升空間。

污水處理費的提升，將使得污泥處置市場有望迎來快速發(fā)展階段。

假設(shè)污泥處置成本為270 元/噸，每噸每天污泥投資成本為65 萬，2020 年污泥無害化處置率達到90%要求，可得到未來五年污泥運營空間近340 億，投資空間達224 億。

目前將污泥處置費添加到污水處理費中的城市仍較少，僅江蘇、廣東等地。

隨著價格體制改革，有大量地區(qū)將大幅提升污水處理費，污泥處置有效市場有望逐步打開。

探析污泥處置政策特點及建議

前言

近年來，我國污水處理產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，污水處理能力及處理率增長迅速，據(jù)統(tǒng)計，2014年廢水排放總量7161750萬噸，按照1萬噸污水產(chǎn)出5噸污泥估算，2014年污泥總量為3581萬噸。污水處理能力的增長帶動了污泥產(chǎn)量提升，然而我國目前污泥無害化處置水平落后，加上“重水輕泥”的問題使得污泥面臨極大的處置壓力。我國政府從“十一五”開始逐漸開始重視污泥處理處置行業(yè)，相繼出臺了一系列相關(guān)的政策標準，本文通過梳理這些政策的進展分析總結(jié)出目前污泥處理處置政策的不足及相關(guān)建議。

污泥處理處置相關(guān)政策出臺情況

我國從國家法律法規(guī)宏觀政策層面出臺的污泥處理處置相關(guān)政策和標準詳見下表1和表2。

表1 國家污泥現(xiàn)有主要政策體系

(來源：國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等政府網(wǎng)站整理)

表2 污泥相關(guān)主要標準體系

(來源：國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等政府網(wǎng)站整理)

污泥處理處置政策的不足分析

污泥處理處置立法滯后，社會對污泥問題重視程度低。

從國家各政府網(wǎng)站上公布的與污泥處理處置相關(guān)政策來看，主要政策的逐年發(fā)布數(shù)量如圖1所示。自2000年頒布第1條污泥相關(guān)政策以來，共發(fā)布過22條相關(guān)政策。

          圖1 污泥處理處置相關(guān)政策逐年發(fā)布數(shù)量

從發(fā)布污泥相關(guān)政策數(shù)量的趨勢體現(xiàn)出我國在“十二五”對污泥問題較“十一五”重視程度略有增加，但政策數(shù)量增長速度并沒有特別顯著。此外，從上文表1中可以看出，我國真正以污泥問題作為對象發(fā)布政策在2008年，目前已統(tǒng)計的政策中就污泥問題專門發(fā)布也僅只有8條，其中涉及技術(shù)規(guī)范或指南的就有5條，另外2條關(guān)于加強污泥工作的通知，1條是污泥特性的鑒別文件。而其他污泥處理處置相關(guān)的政策也沒有明確的強制性規(guī)范要求，連固體廢物污染環(huán)境防治法和水污染防治法兩部法中也均沒有提及污泥處理處置相關(guān)的條款。

從國家層面的標準來看，現(xiàn)共發(fā)布過污泥相關(guān)標準16項，其中包括污泥泥質(zhì)相關(guān)標準有8項，排放標準4項，分類標準1項，檢驗方法1項，技術(shù)規(guī)程1項，還有1項設(shè)計規(guī)范。整體來看，大部分污泥相關(guān)標準均為推薦性標準和行業(yè)標準，國家強制標準有5項，其中《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》(GB4284-84)和《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918-2002)發(fā)布時間要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)中關(guān)于污泥的規(guī)定只有一條，而水泥窯協(xié)同處置污泥的設(shè)計標準，對整個行業(yè)參考性較小。目前最新執(zhí)行的強制性標準為《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)》(GB24188-2009)，標準內(nèi)容也僅僅只有對4.2.1條款的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)基本控制指標及限值作出強制性要求，其他條款如監(jiān)測分析方法等均為推薦性。

所以，我國目前污泥處理處置政策不僅數(shù)量少且較為滯后，缺乏強制性的政策導(dǎo)致社會仍舊對污泥問題遠低于重視水污染和大氣污染的程度，尤其對于污水處理廠的運營企業(yè)來說也缺少應(yīng)有的緊迫感。

部分政策內(nèi)容導(dǎo)向錯誤，污泥處理處置方向偏離正軌。

政策在污泥處理處置建設(shè)中往往起到了引導(dǎo)作用，所以處理好政策之間的關(guān)系，充分把握政策內(nèi)容的準確性，對污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向至關(guān)重要。污泥相關(guān)政策中卻存在內(nèi)容導(dǎo)向錯誤的問題，導(dǎo)致了我國污泥處理處置的發(fā)展方向跑偏。

例如，在《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)中關(guān)于污泥的規(guī)定，污泥含水率小于60%可進入生活垃圾填埋場填埋處置，同樣在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置混合填埋用泥質(zhì)》(GBT23485-2009)也是要求污泥含水率小于60%，雖然我國早在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》中明確了不同情況下宜采用的污泥處理工藝以及污泥的各種出路，但兩項標準導(dǎo)致了污泥填埋成為了最普遍的污泥處置方式。這些標準其本意是為了讓地方政府在污泥處理處置技術(shù)升級過程中有一個緩沖，同時通過提高含水率要求以緩減各地填埋場庫容告急的壓力，但實際目前這些政策卻使整個行業(yè)一味追求含水率，甚至在國內(nèi)掀起了一股“板框壓濾機”的風(fēng)潮，而地方政府也因有政策可循而對該現(xiàn)象坐視不管。

究其原因，我國污泥處理處置基本由污水處理廠運營者負責(zé)，污水處理廠運營則要么是地方政府下屬事業(yè)單位要么就是有特許經(jīng)營權(quán)的水務(wù)公司在負責(zé)，大多數(shù)水務(wù)公司在投標時為了能中標，水價折算時往往都是將污泥默認為最經(jīng)濟的填埋方式，特許經(jīng)營協(xié)議一簽就是二三十年，期間因各種成本增加與政府調(diào)增水價的難度就已經(jīng)很大，政府不出錢，政策又沒要求，其更愿意簡單換幾臺壓濾機，而不是另外增加污泥處理處置昂貴的建設(shè)成本和運行成本;

政府運營的污水廠，其首先考慮的是資金問題，其次畏懼厭氧沼氣，利用則擔(dān)心土壤和食品的安全性，焚燒又怕老百姓(603883,股吧)因二噁英等問題鬧事，綜合考慮下來還是填埋最安全省事。

收費及稅收等經(jīng)濟手段少，政策治理效果不明顯。

據(jù)相關(guān)資料顯示，發(fā)達國家污泥處理投資占污水處理廠總投資的50%~70%，我國只占了污水處理廠總投資的20%~45%，而且我國污泥處理處置費用在污水處理費中比例過低。我國污泥處理處置一直存在資金嚴重不足的問題，所以說政策中的經(jīng)濟手段在污泥問題上扮演了極其重要的作用。

然而，我國污泥政策體系中就收費、稅收、補貼等鼓勵性經(jīng)濟手段較少，以致政策治理效果不明顯。例如，污泥處理處置成本問題，在2011年12月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知》，通知要求研究制定對污泥無害化處理設(shè)施企業(yè)實行政策優(yōu)惠，完善污水處理收費制度，收費標準要逐步滿足污水處理設(shè)施穩(wěn)定運行和污泥無害化處置需求。在2014年12月發(fā)布的《污水處理費征收使用管理辦法》明確污水處理費的征收標準暫時未達到覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利水平的，逐步調(diào)整到位。政策中只有這類要求調(diào)整水價的要求性文字但沒有具體的實行辦法，何況污水尚還存在處理成本高征收難度大的問題，更別再談污泥處理處置成本了。此外，近年來在稅收補貼方面，不但沒加大扶持力度反而是取消了原有的優(yōu)惠，2015年6月，財政部發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》(財稅[2015]78號)，規(guī)定垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)由免征增值稅改為即征即退70%，行業(yè)內(nèi)對此反應(yīng)頗為強烈。該政策的發(fā)布無疑會影響污泥相關(guān)企業(yè)收入，進而影響污泥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

政策缺乏考核性，監(jiān)管體系不完善，執(zhí)行困難。

筆者梳理這些相關(guān)政策時發(fā)現(xiàn)，不管是相關(guān)政策還是標準只有提出相關(guān)指標卻沒有明確考核辦法。目前我國環(huán)保局對污水處理廠的考核監(jiān)測方面，一般只檢測COD、TP、TN、氨氮和SS這五個指標，對于污泥的相關(guān)指標卻無人考核也無從考核。無人考核是因為我國目前的政策對污泥處理處置沒有強制性要求，即使政策已經(jīng)提出了60%含水率的要求才能進入填埋場的標準，但因政府職能部門已習(xí)慣了長期忽視污泥問題所以含水率甚至都超過80%的污泥仍源源不斷地進入填埋場;無從考核首先是因為政策不要求考核，其次相關(guān)政策缺乏考核的依據(jù)，現(xiàn)有標準只規(guī)定了對污泥泥質(zhì)基本指標的監(jiān)測分析辦法，但對像污泥穩(wěn)定的指標等沒有依據(jù)也就根本無從考核了。

未來污泥政策制定的建議

針對目前我國污泥處理處置政策特點的不足，筆者對未來污泥政策制定有如下建議：

加強宣傳教育和公眾參與度，將污泥問題提升到與污水同樣的高度，污泥問題很大程度上已經(jīng)抵消了污水處理近年來的成果，提高全社會對污泥處理處置問題的認識;

加強污泥處理處置政策的制定和修訂，征集整合行業(yè)內(nèi)的相關(guān)意見，整合完善現(xiàn)有的政策體系，針對產(chǎn)業(yè)中的普遍問題增加強制性條款，及時更正引起行業(yè)誤導(dǎo)的內(nèi)容;

完善污泥處理處置收費體系，在水費中明確污泥的實際成本范圍，要求各污水廠建立污泥處理處置的專項臺賬，保證污泥費的?？顚Ｓ?

加大對污泥處理處置設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟扶持力度，對污泥處理處置采用非填埋方式的污水處理廠給予大幅度的稅收優(yōu)惠和補貼，同時引導(dǎo)社會資金參與污泥處理處置;

研究制定可執(zhí)行的相關(guān)考核辦法，將污泥考核監(jiān)測指標列入污水廠的監(jiān)測內(nèi)容，并由環(huán)保局等相關(guān)主管部門在檢查污水排放指標時共同檢查。

我國的污泥處理處置市場目前仍處于起步階段，距離市場爆發(fā)還需要很長一段時間，國家和地方政府未來將在污泥處理處置發(fā)展方向中起到引導(dǎo)的作用。“十三五”即將出臺，其中污泥處理處置率指標肯定不會低于“十二五”，而污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資也將大大超過“十二五”的347億元，但如果污泥費調(diào)整不到正常運行成本，也沒有相關(guān)處置標準和監(jiān)管政策出臺，污泥問題仍將無法有效解決。

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