太湖水危機后，江蘇省在應急防控、綜合整治等方面做了大量工作，流域水質改善成效明顯。
本文闡述了治理太湖(以下簡稱“治太”)十年江蘇省在法規(guī)法規(guī)、法規(guī)標準、治理規(guī)劃、治理資金、組織機構、應急防控、環(huán)境經(jīng)濟政策、督政制度八個方面取得的經(jīng)驗，同時也從治太所處的社會經(jīng)濟發(fā)展進程、流域治理規(guī)律性、社會經(jīng)濟變革三個方面，分析了治理太湖進入深水區(qū)面臨的三大困境。從堅持創(chuàng)新的角度，提出未來十年治理太湖的方向，包括加快治理領域整體推陳出新、加快環(huán)境治理體系改革等措施。
前 言
蘇南歷來承載著中國經(jīng)濟社會發(fā)展領跑者的歷史重任，也承載著引領中國流域治理的使命。2007 年5 月突然爆發(fā)的無錫供水危機事件，使太湖明珠蒙垢，但也直接加速了治理太湖(以下簡稱“治太”)進程。江蘇省委省政府痛定思痛，痛下決心，提出鐵腕治污、科學治太。經(jīng)過十年不懈努力，取得了明顯成效。隨著時間推移，治太工作進入了深水區(qū)，面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。在此治太節(jié)點，及時回顧既往得失，前瞻未來重點，既是為太湖治理問診把脈，也可為其他流域治理提供借鑒。
太湖治理十年成效回顧
環(huán)湖地區(qū)應急防控能力明顯提升，連續(xù)九年實現(xiàn)“兩個確?！?/strong>
太湖流域近一半自來水廠實現(xiàn)深度處理改造，其中以太湖為水源的13 座水廠基本完成改造;流域14 個縣級以上城市已有13 個建成第二水源、備用水源或實現(xiàn)管網(wǎng)聯(lián)通，以備不時之需。沿湖已形成112 個藍藻打撈點(平臺)、17 座固定式藻水分離站和3座移動分離車船相結合的藍藻打撈處置網(wǎng)絡，日處理藻漿能力達3.5 萬噸;完成太湖湖體清淤3700 余萬米3，減少內源污染。太湖連續(xù)九年實現(xiàn)“兩個確保”，即確保飲用水安全，確保不發(fā)生大面積湖泛。
生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”共抓，流域綜合整治水平明顯提高
累計關閉化工企業(yè)4300 多家，關停印染、電鍍、造紙等重污染企業(yè)1000 余家。建成城鎮(zhèn)污水處理廠244 座，污水處理總能力達848 萬噸/日，新建污水管網(wǎng)24500 千米。完成5200 多個規(guī)劃發(fā)展村莊生活污水治理，新建規(guī)模循環(huán)(有機)農(nóng)業(yè)工程308 處，建設面源氮磷流失生態(tài)攔截工程1200 多萬米2，治理大中型規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場3000 處，關停搬遷5000 家左右養(yǎng)殖場。全流域拆除圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積44 萬畝(1 畝=1/15 公頃)，實施濕地保護與恢復項目105 個，自然濕地保護率48.1%，太湖流域建成了全國最大的環(huán)保模范城市群和生態(tài)城市群。
太湖富營養(yǎng)化程度減輕，流域水質狀況明顯改善
2016 年，太湖湖體考核指標高錳酸鹽、氨氮、總磷較2007 年分別改善15.6%、84.6%和36.6%;參考指標總氮較2007 年改善38.0%，綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由十年前的中度富營養(yǎng)狀態(tài)改善為輕度;2007 年太湖15 條主要入湖河流有9 條劣Ⅴ 類，從2013 年起就消除Ⅴ 類和劣Ⅴ 類，其中12 條年均水質達到或好于Ⅲ 類;流域65 個重點斷面水質達標率77.4%，同比上升15.5%。
太湖治理十年得失分析
建立了八個方面行之有效的治太體系
一、嚴厲的地方法規(guī)
2007 年，修訂出臺的《江蘇省太湖水污染防治條例》，在全國率先提出最嚴格的環(huán)保法規(guī)標準、最難跨的產(chǎn)業(yè)準入門檻、最健全的監(jiān)控體系和最昂貴的違法成本等要求，把產(chǎn)業(yè)結構調整、資源優(yōu)化配置等理念以及行之有效的管理實踐上升為法規(guī)條款。
二、嚴格的地方標準
針對太湖富營養(yǎng)化問題，2007 年就出臺了《江蘇省太湖流域污水處理廠和重點工業(yè)行業(yè)污水排放限值》(DB32/1072—2007)，在全國率先提出了污水處理廠和六大重污染行業(yè)最嚴格的氮磷排放標準。2010 年前后，流域169 座污水處理廠和六大重點行業(yè)的提標改造基本完成。
三，系統(tǒng)的太湖治理規(guī)劃
2008 年起，國家和江蘇省、市三級發(fā)改委分別牽頭編制了兩輪治太國家總體方案和省市實施方案。還先后組織制定了幾十個涉及行業(yè)、區(qū)域、小流域等專項綜合整治規(guī)劃和方案。國家和省市治太方案以及各專項規(guī)劃方案組成一套規(guī)劃系統(tǒng)，有機整合了各地區(qū)、各行業(yè)治污需求，從規(guī)劃源頭扭轉了環(huán)保等少數(shù)部門單打獨斗的局面。
四、專項的治太資金
規(guī)劃的實施需要資金后盾，省財政每年安排20 億元的太湖治理專項引導資金，地方財政拿出10%～20%的新增財力同步配套，重點支持治太總體方案和實施方案中所列的工程項目，以及省政府提出的年度治太重點任務。十年十期共支持了6400 多個項目，省級專項引導資金安排了180 多億元，帶動全社會投資超千億。
五、健全的組織機構
為克服九龍治水痼疾，江蘇省實施了一套完善機構的組合拳。2008 年，江蘇省重新調整了省太湖治理委員會，成員均由單位主要負責人擔任，增強了組織領導地位;成立了應急防控領導小組負責指揮安全度夏等工作。另外，專門設立了治太專家委員會，為治太問診把脈。2009 年正式組建江蘇省太湖流域水污染防治委員會辦公室，各市縣也相繼成立了太湖辦，統(tǒng)一履行轄區(qū)內治太工作組織協(xié)調和綜合監(jiān)管職責。同時，委員會各省級成員單位也相繼調整其職責，設置專門處室，配備聯(lián)絡員，負責落實具體治太工作。
六、周密的應急防控機制
制定了江蘇省太湖藍藻暴發(fā)和湖泛應急預案，從組織指揮體系、監(jiān)測預警、應急響應、應急保障、監(jiān)督管理、信息報送與處理等方面都做了詳細的規(guī)定，每年應急防控領導小組都要在4 月上旬啟動部署各項應急度夏工作，保障了各項工作有序開展。
七、領先的環(huán)境經(jīng)濟政策
水危機后，太湖流域更加注重環(huán)境經(jīng)濟政策四兩撥千斤的作用，先后實施了排污費差別化征收、污水處理收費領跑標準、排污權有償分配和交易試點、水環(huán)境區(qū)域補償、生態(tài)補償、綠色保險、綠色信貸、環(huán)境質量達標獎勵和污染物排放總量掛鉤等一系列政策。
八、明晰的督政制度
水危機一個重要教訓就是政府職能不清晰造成的“三個和尚沒水吃”。自此，太湖治理更加注重從制度設計上厘清責任、嚴格追責，創(chuàng)建了河長制、目標責任制、考核、約談、區(qū)域限批和質詢等一系列制度。“河長制”使地方政府領導對環(huán)境質量負責有了具體落實途徑，部分河道還設立了民間河長，開展監(jiān)督。目標責任書其實就是一份治太責任清單，每年年底，省政府對照這份清單對治太涉及的五市和十個部門進行考核、通報。省環(huán)保廳對不能按期完成水質改善等目標的地方政府領導開展約談，直至新建項目區(qū)域限批。省人大還啟動了質詢制度，對省政府及其部門履行治太相關職責進行監(jiān)督?？梢哉f太湖流域率先建立了一套督政制度。
以上八點經(jīng)驗，其本質就是堅持改革創(chuàng)新，完善體制機制，釋放政策紅利。正是堅持理念體制機制等方面不斷創(chuàng)新，治太十年邁上了新臺階。但也正因為相比社會經(jīng)濟高速變革發(fā)展的步伐，太湖治理創(chuàng)新仍然相對滯后，舊有難題尚未徹底解決，新的問題又不斷呈現(xiàn)，面臨不進則退的困境。
面臨三大困境亟待突破
從治太所處的社會經(jīng)濟發(fā)展進程來看，面臨三期疊加的困境：首先，生態(tài)文明建設新時期，治太工作要求更高。新的歷史時期，江蘇省委省政府提出要把太湖治理打造成生態(tài)文明建設的樣板工程。其次，經(jīng)濟增長轉型升級期，治太工作難度更大。一方面，從國家戰(zhàn)略上說，結構調整刻不容緩，但積弊太多，環(huán)保在國家要求、市場壓力和民生難點等夾縫中應對;另一方面，地方經(jīng)濟增速變慢，難以再像前幾年一樣繼續(xù)保持治太高投入。最后，前期短板消化期，治太工作舊賬要還。太湖治理依舊是社會管理的一塊短板，還存在很多體制機制問題需要補齊。
從流域治理規(guī)律性來看，面臨爬坡過坎難關。流域治理是社會經(jīng)濟發(fā)展的組成部分，不僅受所在地區(qū)自然、經(jīng)濟和社會等子系統(tǒng)的制約，而且還受流域上下游其他區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展影響，具有長期性、艱巨性和復雜性。十年治太，當前面臨邊際效應遞減規(guī)律，進入了爬坡過坎階段。一是水質改善趨緩，個別關鍵指標出現(xiàn)了反復。從2013 年開始水質改善幅度下降，湖體總磷指標近兩年更是出現(xiàn)反復。二是工程項目減少，地方配套資金投入不足。近幾年治太項目急劇減少，也從一個側面反映出地方積極性不高，驅動力不足。三是好啃的肉都吃掉了，留下了難啃的硬骨頭。比如城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)漏損、農(nóng)業(yè)面源污染和黑臭河浜治理至今仍是短板。此時，抽絲剝繭很難再依靠雷霆萬鈞的手段，更需要精準把脈、科學治理。
從社會經(jīng)濟變革來看，面臨新的重大挑戰(zhàn)。社會經(jīng)濟發(fā)展如滾滾洪流，勢不可擋。太湖流域治理體系面臨重大挑戰(zhàn)。一是環(huán)保系統(tǒng)內部的垂直管理改革已經(jīng)啟動，隨著部分環(huán)境管理權限上收，地方如何進一步履行治太職責面臨重大挑戰(zhàn)。二是“九龍治水”的格局面臨重新升華調整，雖然省委省政府已經(jīng)明確了環(huán)保責任清單，讓管生產(chǎn)、管發(fā)展的部門也管環(huán)保，但這還是行政授權，法定依據(jù)不足，責權利不統(tǒng)一，部門間職能調整步履維艱。三是還是以“自上而下、層層分解”的行政等手段為主，市場化和社會化管理手段的使用和創(chuàng)新尚未能和社會經(jīng)濟變革同步。隨著公民社會的成長、網(wǎng)絡世界的壯大，除政府傳統(tǒng)手段以外，必須要發(fā)動社會各方力量的參加。
今后十年治太展望
蘇南之所以在中國社會經(jīng)濟發(fā)展中占有重要一席，得益于不斷的改革創(chuàng)新，同樣，太湖之所以在流域治理史上留下濃墨重彩，也得益于堅持不懈的創(chuàng)新。太湖治理要繼續(xù)為中國探出一條經(jīng)濟建設與生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的新路子，法寶無二，依舊是要堅持創(chuàng)新。只有創(chuàng)新，才能淘汰思想觀念的滯后，扭轉方式方法的落伍，打破體制機制的僵局。習近平總書記在2017 年5 月26 日中共中央政治局第四十一次集體學習時強調，要推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，這是發(fā)展觀的一場深刻革命。而生產(chǎn)、生活方式的轉變，近三十年實踐也揭示了一個道理，單純靠政府部門大包大攬治理環(huán)境，事倍功半。今后十年，太湖流域治理必須要緊緊把握社會經(jīng)濟發(fā)展的脈搏，必須要改變政府一枝獨秀的管理模式，致力于環(huán)境治理和社會經(jīng)濟發(fā)展變革同步，致力于搭建政府、企業(yè)和公眾三足鼎立的社會共治體系，推進流域整個生產(chǎn)方式和生活方式的深刻革新。
加快治理領域整體推陳出新
加快工業(yè)綠色轉型
政府要營造法治環(huán)境，更多地要依靠法治力量、市場手段和科技進步推進轉型升級。要修訂地方法規(guī)，既要鼓勵扶持新興產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”，更要加快推進傳統(tǒng)制造業(yè)“鳳凰涅槃”。沒有落后的產(chǎn)業(yè)，只有落后的企業(yè)。一是關停淘汰落后企業(yè)，發(fā)展壯大優(yōu)秀企業(yè)，把循環(huán)經(jīng)濟、“水足跡”和“碳足跡”等綠色理念貫穿于生產(chǎn)全過程，建立生產(chǎn)者責任延伸制度，對產(chǎn)品的整個生命周期負責，扶持培育再制造產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)集約、循環(huán)、低碳發(fā)展。二是加快推進分散企業(yè)提檔升級入園進區(qū)，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展集約化、產(chǎn)業(yè)布局集聚化。三是建設生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范園，打造近零碳排放示范區(qū)，形成上下游配套完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源能源節(jié)約和廢棄物循環(huán)利用。四是整合工業(yè)園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)，形成以行業(yè)為紐帶，以專業(yè)化分工協(xié)作為基礎的特色園區(qū)。
推動農(nóng)業(yè)轉型升級
過去十年，蘇南地區(qū)已經(jīng)關停了大量畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖。以生豬為例，蘇南5 市生豬出欄由2005 年的618.5 萬頭減少至2015 年的379.1 萬頭，降幅達39%，2015 年，蘇南五市豬肉自給率平均28%。隨著16 年以來禁養(yǎng)區(qū)的繼續(xù)關停，初步估計生豬出欄量將不足350 萬頭，短期內養(yǎng)殖下降趨勢還將繼續(xù)，畜產(chǎn)品保供壓力也將增大。離開魚米撐不起一個蘇字，此時需要重新審視農(nóng)業(yè)功能定位和治污模式，加快其轉型升級。一要根據(jù)環(huán)境承載力，合理確定畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，優(yōu)化養(yǎng)殖布局調整和空間置換，科學劃定禁養(yǎng)區(qū)，防止盲目擴大和一刀切。二要推行種養(yǎng)結合農(nóng)牧循環(huán)，推進一二三產(chǎn)融合，加快培育全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)，實現(xiàn)“資源—農(nóng)產(chǎn)品—再資源化”的良性循環(huán)。三要推進新鄉(xiāng)村保護運動，借助來自科研學校、企業(yè)、NGO 等民間力量，發(fā)動村民自治，就地改造、就地治理，開拓農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的新綠色發(fā)展之路。
引導城鎮(zhèn)生活綠色變革
生態(tài)環(huán)境問題，歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈消費造成的。因此，倡導綠色生產(chǎn)綠色消費，改變生活方式是一項迫切的任務。政府要充分利用互聯(lián)網(wǎng)等手段加大宣傳教育，主導城鎮(zhèn)廢棄物循環(huán)利用再生體系建設，支持可再生能源發(fā)展和綠色生態(tài)產(chǎn)品研發(fā)和供給。企業(yè)要積極開發(fā)綠色能源、綠色服裝、綠色食品、綠色建筑、綠色交通工具等生態(tài)產(chǎn)品;要建立產(chǎn)品全生命周期管理，實現(xiàn)資源利用最大化、廢物產(chǎn)生最小化。居民要樹立生態(tài)文明意識，踐行綠色低碳生活，減少盲目過度消費，做好垃圾分類回收工作。
加快環(huán)境治理體系改革
充分發(fā)揮“看得見的手”的調控作用
生態(tài)文明制度改革重點是實現(xiàn)政府權力的轉移和合理配置，解決部門職能缺位、越位、交叉、重疊等問題。
一是落實好省以下環(huán)保機構垂直管理改革，增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權威性、有效性，形成整體化的監(jiān)管和監(jiān)察體系。
二是通過修訂地方法規(guī)，賦予發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、農(nóng)業(yè)、住建、公安、水利、國土、交通運輸、海洋漁業(yè)、林業(yè)和流域管理等部門具體能履行好環(huán)保職責的能力，把所有涉及環(huán)境質量的監(jiān)測、執(zhí)法、考核等職責統(tǒng)一歸并到環(huán)保部門，充分發(fā)揮其督政職責。
三是深化地方環(huán)保機構改革，建立健全地方環(huán)保協(xié)調機制，強化地方黨委政府對環(huán)境質量負責的主體責任。常州市武進區(qū)2017 年2 月率先成立由書記、區(qū)長掛帥，區(qū)委副書記專職分管，部委辦局負責人為成員的生態(tài)文明建設委員會。下設的生態(tài)辦與太湖辦、“263”辦(即“兩減六治三提升辦公室”)合署辦公，三辦合一。這種模式也是有效應對上級環(huán)保機構改革、落實地方政府及部門環(huán)保責任的有效模式，值得借鑒和推廣。
四是完善環(huán)境監(jiān)督管理職能。加快建立以排污許可證為龍頭的環(huán)境管理工作體系，厘清各項環(huán)境管理制度間的功能和邏輯。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，把環(huán)保監(jiān)測和督查從人海戰(zhàn)術中解放出來，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)公開共享統(tǒng)一，強化全程監(jiān)管、科學監(jiān)管、智慧監(jiān)管，進一步提升環(huán)境監(jiān)管能力現(xiàn)代化水平。
充分發(fā)揮“看不見的手”的調節(jié)作用
進一步加大環(huán)境資源領域改革，讓市場機制有效配置環(huán)境資源，推動轉變生產(chǎn)生活行為。
一是加快提高水資源的價格，水資源費和自來水費要提高到能倒逼企業(yè)和居民不敢浪費的價格，盡快落實1.5～2.0 元/噸的污水處理費調價政策，針對城鎮(zhèn)污水處理廠提標改造、污泥處置和中水回用等難題，要繼續(xù)研究合理的收費區(qū)間，吸引更多的社會資本投入。
二是加快水權和排污權的確權和交易，做好費改稅的銜接準備工作，大力發(fā)展綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險、綠色稅收等綠色金融措施，把企業(yè)的外部成本內部化，讓環(huán)境保護最終成為企業(yè)內生動力。
三是加快建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，推進自然資源及其產(chǎn)品價格改革，建立生態(tài)產(chǎn)品交易市場，讓資源稀缺程度、市場供求狀況、生態(tài)環(huán)境損害和修復成本及生態(tài)環(huán)境社會經(jīng)濟效益等得到全面反映，從而得到全社會更好的保護。
四是堅持和完善環(huán)境基礎設施建設與運營、環(huán)境監(jiān)測和企業(yè)環(huán)境管理等市場化、專業(yè)化模式，推進第三方服務，引入PPP 參與流域治理，慎重考慮環(huán)境治理領域的“國進民退”現(xiàn)象。五是引入市場機制，深化改革省級專項引導資金安排方式，引入專業(yè)化管理團隊，提高資金使用效率;成立綠色銀行，發(fā)行綠色債券，專門用于支持環(huán)境污染治理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐作用
科技創(chuàng)新要能成為推進太湖治理的引擎。
一是強化企業(yè)作為科技創(chuàng)新的主體地位。春江水暖鴨先知，企業(yè)對技術的需求、對市場的敏感度高。要改變依托政府部門出思路，科研單位承辦治太科研課題的舊模式，鼓勵企業(yè)提實際需求，科研單位直接和企業(yè)合作，供需結合，開展實用技術攻關。
二是著力研究解決基礎性難題、全局性問題。如開展太湖富營養(yǎng)化形成及消除機理、藍藻和氮磷遷移轉化等規(guī)律性研究，提高藍藻和湖泛防控的預見性、精準性和時效性;開展長江調水入太湖及下游地區(qū)從太湖取水對太湖湖流、生境，乃至太湖及其流域整體生態(tài)系統(tǒng)等影響的研究，有利于更科學調度水資源，保護好太湖湖泊特性。
三是開展重大先導工程和重要示范工程建設。打造污水處理概念廠，可以選擇一兩個地區(qū)先行建設，把污水處理廠實現(xiàn)污染物削減的基本功能轉變?yōu)槌鞘械哪茉垂S、水源工廠、肥料工廠，成為與周邊社區(qū)融合、互利共生的城市低碳設施。強化太湖湖體生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建。健康的湖泊需要豐富多樣的生態(tài)系統(tǒng)，省級資金可以先行集中支持環(huán)太湖西岸生態(tài)濕地的重建與恢復。
充分發(fā)揮“第三只眼”的監(jiān)督作用
面對日益復雜與不確定的環(huán)境，迫切需要眾人拾柴火焰高的共建作用，還要發(fā)揮好公眾的監(jiān)督作用。要把公眾參與放在與政府和市場同等的地位看待。揚棄傳統(tǒng)的政府主管模式，認真研究各利益相關者，包括同級政府各有關部門，上下級政府，企業(yè)、社會組織、公民等如何建立合作伙伴關系，從政府一元管理，轉變?yōu)檎?、企業(yè)、NGO、社區(qū)組織、百姓等多元共同管理。要讓公眾參與成為有效的社會監(jiān)督機制，讓旁觀者成為參與者，讓破壞者成為建設者，構筑起一個政府、企業(yè)、公眾三足鼎立的治理格局。
來源:《環(huán)境保護》 作者:朱玫
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