歲末將至，《土壤污染防治法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)自2017年6月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)一審后，近日將進(jìn)行二審。由于草案歷經(jīng)反復(fù)斟酌推敲，填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境污染防治法律特別是土壤污染防治法律的空白，因此自公布以來(lái)頗受環(huán)境法學(xué)界的關(guān)注。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜就是其中一位，他特別向記者談到了草案中有關(guān)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任配置問(wèn)題。

修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確為公法責(zé)任

草案第八十條第一款規(guī)：“土壤污染責(zé)任人未按本法規(guī)定承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)，土地使用權(quán)人可以向人民法院起訴，請(qǐng)求土壤污染責(zé)任人履行相應(yīng)義務(wù)?！薄斑@項(xiàng)條款暗含立法者有將修復(fù)責(zé)任的第一判斷權(quán)給法院，而不是行政機(jī)關(guān)的意思?！痹诤o看來(lái)，草案首先應(yīng)當(dāng)明確修復(fù)責(zé)任是公法上的責(zé)任，第一判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)給行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行的工具是行政命令。

公法責(zé)任的定性賦予行政機(jī)關(guān)可以單方面決定責(zé)任人的法律義務(wù)或責(zé)任，直到被有正當(dāng)權(quán)限的機(jī)關(guān)取消或者確認(rèn)其無(wú)效為止。

公法責(zé)任的屬性主要是因?yàn)橥寥牢廴局卫砭哂泻軓?qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。土壤污染治理涉及到治理目標(biāo)和治理方案的確定、治理過(guò)程的監(jiān)督、治理結(jié)果的驗(yàn)收，行政機(jī)關(guān)由于其專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，較之法院更有能力加以監(jiān)管。對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服可以提請(qǐng)司法審查，法院僅僅是對(duì)合法性進(jìn)行審查，并不觸及合理性。加之，土地使用權(quán)人也負(fù)有修復(fù)義務(wù)，這一點(diǎn)很難在私法責(zé)任框架下得到解釋。

我國(guó)《民法總則(草案)》第一征求意見(jiàn)稿中包括“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”的責(zé)任形式，后來(lái)被刪除，未嘗不是出于同樣的考慮。因此，胡靜認(rèn)為土壤污染修復(fù)責(zé)任定位為公法責(zé)任更為合理。

此外，修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)經(jīng)由行政機(jī)關(guān)責(zé)令責(zé)任人承擔(dān)。行政機(jī)關(guān)作出行政行為的形式應(yīng)當(dāng)是行政命令，因?yàn)橥寥牢廴拘迯?fù)可以解釋為消除污染的后果，消除污染的后果可以理解為責(zé)令改正，而責(zé)令改正就屬于行政命令。

另外，胡靜還建議增加“風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)未達(dá)到目標(biāo)要求的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)責(zé)令土壤污染責(zé)任人繼續(xù)采取風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)措施直至達(dá)到目標(biāo)要求?！?/p>

對(duì)采取風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)措施但未達(dá)到目標(biāo)要求的責(zé)任人來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有完全履行此前確定的責(zé)任，在這一責(zé)任被行政機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)或變更之前，實(shí)現(xiàn)污染地塊環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的責(zé)任始終存在，并不因曾有風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)行為而解除。

繼續(xù)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)直至達(dá)標(biāo)本身就是履行責(zé)任的題中應(yīng)有之義，但為明確義務(wù)起見(jiàn)，胡靜認(rèn)為在法律中加以明確規(guī)定，將更有利于遏制現(xiàn)在已經(jīng)初現(xiàn)端倪的土壤污染修復(fù)工程難以達(dá)到修復(fù)目標(biāo)要求的問(wèn)題，即通過(guò)法律強(qiáng)調(diào)：土壤污染修復(fù)不達(dá)標(biāo)的，由修復(fù)責(zé)任人承擔(dān)全面責(zé)任。

有效銜接過(guò)程責(zé)任和終局責(zé)任

土壤污染修復(fù)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是個(gè)人主體，一類(lèi)是政府主體。

胡靜認(rèn)為，草案有關(guān)個(gè)人責(zé)任歸屬的內(nèi)容分散在第四十五條、第四十八條和第五十條。土壤污染防治中的“治理”一詞應(yīng)作廣義理解，包括針對(duì)土壤采取的以污染治理為目的的事后措施，如風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)以及直接服務(wù)于這些措施所做的調(diào)查評(píng)估等準(zhǔn)備工作。

草案第四十五條規(guī)定的“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、第四十八條規(guī)定的“風(fēng)險(xiǎn)管控”和第五十條規(guī)定的“修復(fù)”都屬于“治理”責(zé)任的范疇。

對(duì)個(gè)人責(zé)任的觀察有兩個(gè)視角，一個(gè)是行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任，另一個(gè)是過(guò)程責(zé)任(中間責(zé)任)和終局責(zé)任。

胡靜認(rèn)為，土地使用權(quán)人之所以要承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)在于狀態(tài)責(zé)任理論，即基于土地使用權(quán)人對(duì)土地有管領(lǐng)權(quán)力的狀態(tài)。而污染者承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的依據(jù)在于行為責(zé)任理論，即以因果關(guān)系為基礎(chǔ)。草案條文將污染者和土地使用權(quán)人都納入個(gè)人主體，草案相關(guān)條文的規(guī)定體現(xiàn)如下邏輯：污染者無(wú)法認(rèn)定或者消亡的，土地使用權(quán)人履行相關(guān)義務(wù)。上述邏輯依循了行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的理論，但忽視了兩點(diǎn)，第一，忽視了過(guò)程責(zé)任(中間責(zé)任)和終局責(zé)任的區(qū)別;第二，忽視了污染者和土地使用權(quán)人在終局責(zé)任歸責(zé)原則上的差異。

過(guò)程責(zé)任乃是出于緊迫性的要求，對(duì)符合一定條件的未必承擔(dān)終局責(zé)任的主體應(yīng)暫時(shí)承擔(dān)的責(zé)任，終局責(zé)任則是責(zé)任的最后分配。

土壤污染修復(fù)的責(zé)任人無(wú)疑是污染者，但尋找污染者往往需要較長(zhǎng)時(shí)間和高昂的成本，這就需要一個(gè)恰當(dāng)?shù)呢?zé)任主體能及時(shí)有效控制土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，“及時(shí)”和“有效”體現(xiàn)了效率的價(jià)值，顯然最恰當(dāng)?shù)呢?zé)任主體是距離土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生地“最近”的主體即土地使用權(quán)人。這就是過(guò)程責(zé)任。

在終局責(zé)任上，污染者責(zé)任往往是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。這在對(duì)土壤污染防治具有專(zhuān)門(mén)立法的國(guó)家和地區(qū)形成通例。在歸責(zé)原則上對(duì)土地使用權(quán)人采用“過(guò)錯(cuò)推定”為宜，即能夠證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)的土地使用權(quán)人不承擔(dān)終局責(zé)任，只是承擔(dān)不真正連帶責(zé)任;不能證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)的土地使用權(quán)人承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，在終局責(zé)任上，應(yīng)對(duì)污染者適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，對(duì)土地使用權(quán)人適用過(guò)錯(cuò)推定原則。

胡靜觀察到，國(guó)外相關(guān)立法中有過(guò)程責(zé)任，也就是在污染發(fā)生后暫時(shí)還沒(méi)有找到污染者的情況下，行政機(jī)關(guān)可以要求土地的使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)。如果土地使用權(quán)人能夠證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)，土地使用權(quán)人修復(fù)后，再向真正的污染者追償，這時(shí)土地使用權(quán)人承擔(dān)的實(shí)際上是不真正連帶責(zé)任;如果土地使用權(quán)人不能夠證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)，土地使用權(quán)人只能夠就超過(guò)他應(yīng)承擔(dān)的份額的這一部分向污染者追償，這時(shí)土地使用權(quán)人構(gòu)成的是一種共同的侵權(quán)。這就是過(guò)程責(zé)任和終局責(zé)任的銜接。

另外，如果私人主體涉及多個(gè)責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)以連帶責(zé)任為原則，以按份責(zé)任為補(bǔ)充。也就是原則上實(shí)行連帶責(zé)任，如果責(zé)任人能夠證明自己的責(zé)任份額，就只承擔(dān)按份責(zé)任。

政府在責(zé)任人不明或者不履行相關(guān)義務(wù)的前提下，自行履行義務(wù)的立法例較為常見(jiàn)。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的修復(fù)事實(shí)上承擔(dān)兜底責(zé)任。這種兜底責(zé)任是由行政機(jī)關(guān)的公共利益代表的身份和修復(fù)土壤的緊迫性所決定的。政府兜底的資金可以來(lái)自預(yù)算，也可以單獨(dú)設(shè)立基金。

胡靜認(rèn)為草案中應(yīng)當(dāng)增補(bǔ)政府兜底的條款，政府兜底不是對(duì)污染者負(fù)擔(dān)原則的否定而是對(duì)其局限加以克服，政府承擔(dān)兜底責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人責(zé)任人就政府支付的承擔(dān)兜底責(zé)任的費(fèi)用進(jìn)行追償。

需要強(qiáng)調(diào)的是，并非土壤只要遭受到污染，責(zé)任人就應(yīng)擔(dān)修復(fù)責(zé)任，而是污染到一定程度，結(jié)合周邊人口、環(huán)境等其他因素綜合考慮納入必須修復(fù)的地塊的范圍，才發(fā)生修復(fù)責(zé)任問(wèn)題。

來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào)  作者:王瑋

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