水是生命之源，不僅工業(yè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展要靠水，水更是城市發(fā)展、人民生活的生命線。我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，人均水資源量約2100立方米，僅為世界平均水平的28%，位列世界第121位，被聯(lián)合國(guó)列入全球13個(gè)貧水國(guó)家之一;每公頃耕地水資源量約為世界平均水平的1/2，約有39%的國(guó)土面積為干旱半干旱地區(qū);全國(guó)每年缺水500多億立方米，400多個(gè)城市也就是2/3的城市存在不同程度的缺水問(wèn)題，其中110座城市嚴(yán)重缺水。

另一方面，我國(guó)水資源利用效率不高，粗放、浪費(fèi)用水問(wèn)題普遍存在。從工業(yè)看，我國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量52.8立方米，是世界先進(jìn)水平的2—3倍;從農(nóng)業(yè)看，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.542，遠(yuǎn)低于0.7—0.8的世界先進(jìn)水平，如果能提高0.1，就能省下300多億立方米的水，相當(dāng)于三峽水庫(kù)庫(kù)容;從城鎮(zhèn)看，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率高達(dá)20%，每年損失100多億立方米的自來(lái)水，相當(dāng)于我國(guó)總?cè)彼康?0%。

與此同時(shí)，污水處理壓力巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)廢污水排放總量765億噸。而消耗1立方米水一般要排0.7立方米污水，也就是說(shuō)節(jié)約1立方米水就可以少建0.7立方米污水處理量的污水處理設(shè)施，可以省下相應(yīng)的投資、土地占用、能源消耗、二氧化碳排放，帶來(lái)明顯的生態(tài)和環(huán)境效益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源的瓶頸制約將日益凸顯，水安全在國(guó)家總體安全中的位置也將更加重要。水資源產(chǎn)品價(jià)格改革事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家水安全，意義重大。

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)真落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次全體會(huì)議上的講話精神，按照資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的總體安排，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，圍繞保障國(guó)家水安全，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，總體部署，分類(lèi)施策，因地制宜，分步推動(dòng)，不斷完善水資源價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)水資源價(jià)格管理，初步建立起反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的水資源價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)促進(jìn)水資源保護(hù)和節(jié)約、人水關(guān)系和諧發(fā)展、改善水安全形勢(shì)發(fā)揮了重要作用。

分類(lèi)施策 因地制宜 分步推動(dòng) 價(jià)格形成機(jī)制初步建立

水資源價(jià)格改革涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的情況和改革目標(biāo)任務(wù)要求又各有不同，這使其成為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加之歷史欠賬較多，改革任務(wù)繁重。此情此景，改革在實(shí)施中必須實(shí)事求是，因地制宜;必須抓住重點(diǎn)，分類(lèi)施策，逐個(gè)擊破;必須把握節(jié)奏，分環(huán)節(jié)循序推進(jìn)。

合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)水資源有償使用，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。2013年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定原則、分類(lèi)和各地“十二五”末最低標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整時(shí)間表，截至2015年底，各地水資源費(fèi)均已按要求調(diào)整到位(詳見(jiàn)下圖)。

初步統(tǒng)計(jì)，“十二五”末，全國(guó)地下水水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)每立方米約為0.8元，比2011年提高37%;全國(guó)平均地表水水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)約為每立方米0.3元，比2011年提高36%。同時(shí)，在水資源費(fèi)改革中，各地區(qū)分地表水和地下水、不同用途分類(lèi)制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，明確地下水水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于地表水，水資源緊缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)高于其他地區(qū)，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活合理取用水，鼓勵(lì)水資源回收利用，對(duì)治理地下水超采、促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)發(fā)揮了重要作用。

推進(jìn)水利工程供水價(jià)格改革，保障工程良性運(yùn)行。充分發(fā)揮水利工程效益，實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行，建立健全供水價(jià)格形成機(jī)制是妙方。南水北調(diào)是舉世矚目的重大水利工程，水價(jià)政策影響面廣，社會(huì)關(guān)注度高。在制定水價(jià)政策過(guò)程中，統(tǒng)籌考慮工程特點(diǎn)和受水區(qū)實(shí)際，出臺(tái)南水北調(diào)東線、中線工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策，東線工程實(shí)行運(yùn)行還貸水價(jià)，中線工程總體實(shí)行成本水價(jià)，既保障了工程的良性運(yùn)行和綜合效益的發(fā)揮，又充分考慮了受水區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力，有利于發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，促進(jìn)受水區(qū)水資源優(yōu)化配置。

針對(duì)部分中央直屬水利工程，提高其供農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，保障水利工程的正常運(yùn)行和維護(hù)。在推進(jìn)市場(chǎng)化改革方面，積極吸納社會(huì)資金，創(chuàng)新定價(jià)模式，研究提出吸引社會(huì)資本投入水利工程建設(shè)的價(jià)格政策，明確新建社會(huì)投資的水利工程供水價(jià)格原則上由供需雙方協(xié)商確定。對(duì)具備條件的中央直屬水利工程實(shí)行供需雙方協(xié)商定價(jià)，在市場(chǎng)化改革方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐。同時(shí)，一些地區(qū)結(jié)合實(shí)際，建立兩部制水價(jià)、豐枯季節(jié)水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)等制度，健全了水價(jià)形成機(jī)制，從制度設(shè)計(jì)上保障工程良性運(yùn)行，并進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用。

城市節(jié)水 處理污水 農(nóng)業(yè)用水 譜人水和諧新樂(lè)章

水流入城市，流入村莊，水同人們親密無(wú)間，成為城市居民、企業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活生產(chǎn)之珍貴資源。有序推進(jìn)城市供水價(jià)格改革，建立健全污水處理收費(fèi)制度，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，是水資源產(chǎn)品價(jià)格改革中的重要組成部分。

城市水價(jià)究竟是怎么定的?一方面，城市供水價(jià)格要合理反映供水成本，兼顧社會(huì)承受能力;另一方面，要通過(guò)完善水價(jià)形成機(jī)制，建立健全階梯水價(jià)制度，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。同時(shí)，要推進(jìn)供水企業(yè)成本公開(kāi)和定價(jià)成本監(jiān)審公開(kāi)，提高水價(jià)調(diào)整的科學(xué)性和透明度，保障公眾知情權(quán)，讓市民了解水價(jià)的制定，從而對(duì)改革給予更多理解和支持。

在城市，培養(yǎng)市民節(jié)水意識(shí)是重點(diǎn)，這需要全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度，發(fā)揮水價(jià)杠桿作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)展改革委會(huì)同住建部印發(fā)的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，2015年底前，設(shè)市城市原則上要全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度(詳見(jiàn)下圖)。

截至2016年底，全國(guó)設(shè)市城市階梯水價(jià)制度已基本建立。新的價(jià)格機(jī)制也引導(dǎo)、重塑著市民用水習(xí)慣，培養(yǎng)出節(jié)水意識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來(lái)全國(guó)城市用水人口增長(zhǎng)了近15%，用水總量?jī)H增長(zhǎng)11%。

在“人水和諧”的關(guān)系中，污水處理是重要一環(huán)。完善污水處理收費(fèi)制度，可有效促進(jìn)水污染防治。按照“污染付費(fèi)、公平負(fù)擔(dān)、補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、住建部印發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》提出的明確要求，同時(shí)，《通知》還提出了到2016年底污水處理費(fèi)征收最低標(biāo)準(zhǔn)，即設(shè)市城市居民污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至不低于0.95元，非居民不低于1.4元;縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達(dá)到最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但尚未補(bǔ)償成本并合理盈利的，可結(jié)合污染防治情況等進(jìn)一步提高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。并要求各地加大污水處理費(fèi)收繳力度，結(jié)合實(shí)際實(shí)行差別化收費(fèi)政策，積極吸引社會(huì)資本投入。

建立健全污水處理收費(fèi)制度，合理調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)水污染防治、改善水環(huán)境質(zhì)量起到了重要作用。截至2016年底，超過(guò)60%的設(shè)市城市污水處理費(fèi)已達(dá)到或超過(guò)國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)31個(gè)省份均已建立污水處理收費(fèi)制度，其中設(shè)市城市開(kāi)征率為100%;設(shè)市城市年污水處理總量約為449億噸，比2012年提高23%;城市污水處理率達(dá)到93%，比2012年提高6個(gè)百分點(diǎn)。

水流過(guò)城市，流到村莊，為耕地帶來(lái)絲絲清涼，成為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

“星星之火，可以燎原”。最初，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是從試點(diǎn)示范開(kāi)始的。2014年10月，在全國(guó)27個(gè)省的80個(gè)縣200萬(wàn)畝灌溉面積開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)縣代表了不同水資源條件、不同灌溉方式、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，探索內(nèi)容包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理體制和水價(jià)形成機(jī)制，綜合運(yùn)用制度建設(shè)、水價(jià)機(jī)制、工程配套、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)等。

實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革這件事是可以做的，效果是明顯的。從改革地區(qū)成效看，通過(guò)渠道襯砌、硬化疏浚渠系和用水計(jì)量收費(fèi)，減少了輸水過(guò)程的“跑、冒、滴、漏”損失，解決了土渠水流不暢、灌溉時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，既提高了水資源利用率，也提高了農(nóng)民水是商品、自覺(jué)節(jié)約用水的意識(shí)。試點(diǎn)地區(qū)畝均節(jié)水約110立方米，灌溉周期平均縮短約20%，打架搶水的現(xiàn)象沒(méi)有了，灌溉勞動(dòng)投入也相應(yīng)減少，水費(fèi)實(shí)收率提高到95%以上，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高了水利設(shè)施的管護(hù)水平，工程良性運(yùn)行機(jī)制初步建立，發(fā)揮了一定的示范帶動(dòng)作用。

總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出改革意見(jiàn)，在全國(guó)范圍穩(wěn)步推開(kāi)。2016年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，明確了改革的總體目標(biāo)和工作任務(wù)，用10年左右時(shí)間，建立健全合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要通過(guò)3—5年時(shí)間努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

從此，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有了目標(biāo)和方向，改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段。相關(guān)部門(mén)各司其職、協(xié)同配合，通過(guò)聯(lián)合發(fā)文部署、加強(qiáng)政策支持、開(kāi)展情況通報(bào)、做好宣傳引導(dǎo)等方式指導(dǎo)地方推進(jìn)改革。各地因地制宜、以點(diǎn)帶面，著力建立健全工作機(jī)制，精心編制改革實(shí)施方案，在夯實(shí)水價(jià)改革基礎(chǔ)、建立健全水價(jià)形成機(jī)制、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索。目前，改革各項(xiàng)工作正扎實(shí)有序推進(jìn)，全國(guó)改革實(shí)施面積達(dá)5200萬(wàn)畝(詳見(jiàn)下圖)，其中2016年、2017年新增面積分別約為2000萬(wàn)畝和3000萬(wàn)畝。

放眼未來(lái) 改革將久久為功、持續(xù)發(fā)力

水資源價(jià)格改革將繼續(xù)有計(jì)劃、分步驟地扎實(shí)推進(jìn)。在未來(lái)的改革進(jìn)程中，健全反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求狀況、環(huán)境成本的水資源價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)水資源價(jià)格管理，做好改革頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化地方主體責(zé)任等方面需要持續(xù)發(fā)力。

要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。深入貫徹2017年中央1號(hào)文件關(guān)于“把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來(lái)抓”的精神，進(jìn)一步強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同配合，充分發(fā)揮典型示范的引領(lǐng)作用，突出重點(diǎn)，狠抓落實(shí)，健全體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，逐步擴(kuò)大改革實(shí)施范圍。

要完善城市供水價(jià)格形成機(jī)制。完善居民階梯水價(jià)制度，優(yōu)化分級(jí)水量安排，合理設(shè)置分級(jí)水價(jià)，有效發(fā)揮階梯水價(jià)調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，建立健全非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)工商企事業(yè)單位節(jié)約用水。

要健全污水處理收費(fèi)政策。合理制定和調(diào)整污水處理費(fèi)，吸引更多社會(huì)資本積極參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)征繳主體責(zé)任，防止跑冒滴漏，加大對(duì)自備水源用戶的檢查和督導(dǎo)力度，提高污水處理費(fèi)征繳率。

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