中央環(huán)保督察源自2015年7月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，也標(biāo)志著中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度（原中央環(huán)境保護(hù)督察，一般稱中央環(huán)保督察）正式建立。

至2022年6月2日，我國共開展了兩輪覆蓋31個(gè)省區(qū)市的例行督察和一輪覆蓋20個(gè)省區(qū)市的“回頭看”及專項(xiàng)督察。據(jù)新華社2019年5月報(bào)道，僅第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”及專項(xiàng)督察就直接推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境問題15萬余件、行政和刑事拘留2264人[1]。

生活垃圾與公眾生活息息相關(guān)，在中央環(huán)保督察工作組向各省區(qū)市反饋督察情況時(shí)也頻繁出現(xiàn)，個(gè)別嚴(yán)重問題因整改不力被公眾反復(fù)舉報(bào)。為更加全面認(rèn)識(shí)我們國家生活垃圾監(jiān)管存在的薄弱點(diǎn)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)對2015年12月至2022年6月中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題進(jìn)行了整理和分析。

第一輪例行督察反饋中，31個(gè)省區(qū)市中有22個(gè)涉及生活垃圾問題，占比71%；“回頭看”及專項(xiàng)督察的20個(gè)省區(qū)市中有15個(gè)涉及生活垃圾問題，占比75%；第二輪例行督察的31個(gè)省區(qū)市中有23個(gè)涉及生活垃圾問題，占比74%，詳見圖1。

總體來看，中央環(huán)保督察組共向各省區(qū)市反饋了82份意見[2]，其中，60份涉及生活垃圾問題（每個(gè)省區(qū)市每次督察會(huì)被反饋一份督察意見）。可以看出，不管從歷年情況來看，還是總體來看，生活垃圾問題較為普遍存在。

圖1.中央環(huán)保督察中向各省區(qū)市反饋生活垃圾問題的情況（2015-2022）

地區(qū)上看，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐的31個(gè)省區(qū)市中，除新疆維吾爾自治區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）外，其余30個(gè)省區(qū)市均被反饋過生活垃圾問題。其中，河南省、山東省、遼寧省、廣東省、山西省、貴州省和黑龍江省最為突出，在3次中央環(huán)保督察中均被反饋了生活垃圾問題，詳見圖2。

項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將中央環(huán)保督察反饋意見中涉及到的生活垃圾問題詳細(xì)分為垃圾管理問題和環(huán)境污染問題兩大類22個(gè)小項(xiàng)，22個(gè)小項(xiàng)共出現(xiàn)161次。其中，垃圾管理問題中最為突出的是無害化處理率低19次、存量垃圾治理不力17次、焚燒廠建設(shè)滯后11次，環(huán)境污染問題中最為突出的是填埋場滲濾液違規(guī)處理46次、填埋場超負(fù)荷14次、污染周邊環(huán)境11次（相關(guān)問題表述均直接摘自督察反饋文件），詳見圖3。

圖3.中央環(huán)保督察反饋的161次生活垃圾問題的分類分布情況

在垃圾管理問題中，無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設(shè)滯后、填埋場建設(shè)滯后等問題表現(xiàn)突出。

問題最為突出的無害化處理率低的問題，直指無害化處理能力不足的現(xiàn)實(shí)情況。其中，15個(gè)省區(qū)市19次涉及該問題，貴州省、云南省、海南省、西藏自治區(qū)曾多次被中央環(huán)保組督察反饋該問題。

個(gè)別省區(qū)市歷史上無害化處理率低、無害化處理能力不足問題嚴(yán)重。其中，山東省在第一輪例行督察中被中央環(huán)保督察組反饋“生活垃圾處理能力缺口超過1.5萬噸/日”、云南省在“回頭看”及專項(xiàng)督察中被反饋“垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后，主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi)，時(shí)間長達(dá)十余年”、北京市第二輪例行督察被反饋“生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性、前瞻性，設(shè)施一直建、能力一直缺”等。具體情況詳見表1。

無害化處理率低常常伴生出現(xiàn)的非法傾倒、非正規(guī)垃圾堆積、垃圾圍城、數(shù)據(jù)造假同樣嚴(yán)重。其中，天津市在第一輪例行督察中被反饋“全市垃圾無害化處理率僅為52.3%，靜海、寧河兩區(qū)垃圾無害化處理基本空白，非正規(guī)填埋垃圾超過100萬立方米”；云南省在“回頭看”及專項(xiàng)督察中被反饋“垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后，主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi)，時(shí)間長達(dá)十余年”，等等。

表1.各省區(qū)市被中央環(huán)保督察組反饋的無害化處理率低和處理能力不足的情況

垃圾管理問題中，填埋場滲濾液違規(guī)處理、填埋場超負(fù)荷、污染周邊環(huán)境等問題表現(xiàn)突出。其中，填埋場滲濾液違規(guī)處理問題表現(xiàn)最為突出，46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題分布在27個(gè)省區(qū)市，其中河南省、遼寧省、黑龍江省在兩輪例行督察、“回頭看”及專項(xiàng)督察中連續(xù)3次被反饋該項(xiàng)問題。

將46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題進(jìn)行詳細(xì)分類，共分為長期存放、污染周邊環(huán)境、超標(biāo)排放、數(shù)據(jù)造假、包庇等12小類106個(gè)具體問題。比如，湖北省在第一輪例行督察中被反饋了滲濾液違規(guī)處理問題，同時(shí)包括長期大量存放、污染周邊環(huán)境、直排環(huán)境、直排城市管網(wǎng)、超標(biāo)排放、包庇等6個(gè)具體問題，詳見圖4。

圖4.中央環(huán)保督察滲濾液違規(guī)處理中的具體問題（2015-2022）

項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)觀察，發(fā)現(xiàn)滲濾液違規(guī)處理問題污染周邊環(huán)境的現(xiàn)象十分突出。反饋意見指出：第一，滲濾液直接污染的水體就有烏江、三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、昌江河、唐家寨水庫等；第二，滲濾液大量長期存放污染地下水和土壤的風(fēng)險(xiǎn)極高，長期存放量分別為青海255萬噸、廣東166萬噸、福建144萬噸、河南120萬噸、、寧夏118萬立方米、黑龍江100萬噸、陜西75萬噸、遼寧70萬噸、北京55萬噸。

滲濾液違規(guī)處理問題中地方政府部門包庇現(xiàn)象表現(xiàn)突出，管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法犯法。反饋意見指出：遼寧省范縣城市綜合管理局作為主管部門執(zhí)法犯法，安排施工隊(duì)埋設(shè)暗管將滲濾液直接接入市政管網(wǎng)；山西省太原市環(huán)衛(wèi)局竟然向市環(huán)保局發(fā)函，要求對污水處理廠可能產(chǎn)生的超標(biāo)現(xiàn)象免于處罰；貴州省遵義市播州區(qū)行政執(zhí)法局就將約1.53萬噸未經(jīng)處理的垃圾滲濾液違法傾倒至城市雨水管，最終排入烏江，嚴(yán)重污染環(huán)境等。

時(shí)間上看，中央環(huán)保督察第一輪例行督察貫穿2015年12月至2018年2月，“回頭看”及專項(xiàng)督察貫穿2018年5月至2019年5月，第二輪例行督察貫穿2020年5月至2022年6月。期間，我國生活垃圾管理方向出現(xiàn)了重大的變化，比如生活垃圾分類政策從2019年至今的強(qiáng)化執(zhí)行、生活垃圾焚燒處理能力的爆發(fā)式增長等等。

對161次生活垃圾問題進(jìn)行研究、統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題與政策變化互相印證、強(qiáng)化。有些問題在中央環(huán)保督察中反復(fù)、持續(xù)出現(xiàn)，比如數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置等，而有些問題主要出現(xiàn)在第一次例行督察或只出現(xiàn)在了第二次例行督察中，各小項(xiàng)問題整理后如下。

（一）持續(xù)性問題

在2015-2022年的中央環(huán)保督察反饋中，個(gè)別問題在兩輪例行督察和“回頭看”及專項(xiàng)督察中反復(fù)出現(xiàn)，包括滲濾液違規(guī)處理、無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設(shè)滯后、污染周邊環(huán)境、填埋場建設(shè)滯后、填埋場數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置，反復(fù)出現(xiàn)的問題共119次，占問題總頻次161次的比例高達(dá)74%。

圖5.中央環(huán)保督察中反復(fù)出現(xiàn)的生活垃圾問題（2015-2022）

以黑龍江省存量垃圾治理不力的情況為例，“反復(fù)治、治反復(fù)”的特點(diǎn)十分突出。中央環(huán)保督察第一輪例行督察組2016年11月15日反饋，黑龍江臨時(shí)性垃圾堆放場所280余處累計(jì)堆存垃圾9300多萬噸；“回頭看”及專項(xiàng)督察組2018年10月23日又反饋，黑龍江省整改工作嚴(yán)重滯后，“垃圾圍城”、“垃圾圍村”問題突出；第二輪例行督察組2022年3月21日再次反饋，黑龍江省仍有45個(gè)存量垃圾場未治理。

（二）階段性問題

階段性問題包括“曾經(jīng)出現(xiàn)過的問題”和“新出現(xiàn)的問題”兩類，對161次生活垃圾問題分析。

一些生活垃圾問題隨著我國垃圾管理的發(fā)展逐漸減少。其中，生活垃圾非法傾倒問題在第一次例行督察中4個(gè)省區(qū)市被反饋該問題，在“回頭看”及專項(xiàng)督察時(shí)降至2個(gè)，在第二次例行督察中降至0個(gè)；

還有一些生活垃圾問題在新的垃圾管理模式下爆發(fā)。其中，焚燒廠建設(shè)滯后問題在第一次例行督察、“回頭看”及專項(xiàng)督察和第二次例行督察分別出現(xiàn)1次、2次、8次，愈演愈烈；還有一些生活垃圾問題在2020年5月至2022年6月期間的第二輪例行督察中首次出現(xiàn)，比如焚燒廠負(fù)荷不足、廚余廠負(fù)荷不足、廚余廠超負(fù)荷。

首次出現(xiàn)的垃圾焚燒負(fù)荷不足背后的“缺乏區(qū)域統(tǒng)籌”情況格外引起關(guān)注。以第二輪例行督察中河南省暴露的問題為例，督察組發(fā)現(xiàn)河南省個(gè)別區(qū)域因缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，生活垃圾填超負(fù)荷與焚燒處理“吃不飽”并存，全省98座現(xiàn)役生活垃圾填埋場中，60座超負(fù)荷運(yùn)行，平均負(fù)荷率達(dá)214%，全省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒廠中，7座運(yùn)行負(fù)荷不足80%，部分負(fù)荷僅50%；

圖6.中央環(huán)保督察中的階段性生活垃圾問題（2015-2022）

2015年至2022年是我國生活垃圾末端處理領(lǐng)域巨變的7年，垃圾分類全面推進(jìn)、焚燒處理快速發(fā)展、存量垃圾問題不斷突破。截至2021年年底，我國建成了高達(dá)77萬噸每天的焚燒處理能力，垃圾焚燒爆發(fā)式增長中，部分地區(qū)分布不均、過度超前建設(shè)的問題也表現(xiàn)十分突出；與此同時(shí)，我國生活垃圾填埋場的環(huán)境治理任務(wù)長期艱巨，滲濾液處理難、填埋氣回收利用難、惡臭擾民問題等長期存在。

從垃圾管理角度， “生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性、前瞻性，設(shè)施一直建、能力一直缺”，這是中央環(huán)保督察組在第二輪例行督察中對北京市的反饋，也是全國各省區(qū)市較為普遍存在的問題。舉一反三，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在研究中還發(fā)現(xiàn)浙江省等部分地區(qū)為解決垃圾管理問題，提出了“100%焚燒”的目標(biāo)，由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，超前建設(shè)演變?yōu)檫^度超前建設(shè)，部分垃圾焚燒廠閑置的情況嚴(yán)重。

從環(huán)境污染角度，“垃圾圍城”“垃圾圍村”現(xiàn)象、飛灰違規(guī)處置問題依然存在，更為嚴(yán)峻的是，面對治理能力不足的情況，地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)竟執(zhí)法犯法，導(dǎo)致垃圾填埋滲濾液等污染物偷排、漏排、不達(dá)標(biāo)排放帶來的環(huán)境污染問題失控。

從問題演變趨勢角度，由于部分省區(qū)市在垃圾管理上忽視前端分類收運(yùn)體系建設(shè)、缺乏對末端處理設(shè)施的區(qū)域統(tǒng)籌，導(dǎo)致在填埋場超負(fù)荷等問題持續(xù)存在的情況下，焚燒廠負(fù)荷不足、廚余廠負(fù)荷不足等問題競相暴露。

對2015-2022年中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋情況整理、分析后，161次生活垃圾問題和由此產(chǎn)生的環(huán)境污染、損害，再次印證了我國在生活垃圾中面對的挑戰(zhàn)仍然十分艱巨。

未來，期待各省區(qū)市政府根據(jù)中央環(huán)保督察反饋意見，精準(zhǔn)制定、執(zhí)行整改方案。不僅需要針對性地解決具體問題，還需要在法制的基礎(chǔ)上積極探索生活垃圾管理的長效機(jī)制，避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，通過系統(tǒng)性的思維統(tǒng)籌垃圾管理全鏈條。

參考資料：

[1] 新華社：“數(shù)說”第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”：15萬余件環(huán)境問題、24.6億元罰款、2264人被拘留，2019年5月15日，查閱時(shí)間：2022年5月30日，<

查閱時(shí)間：2022年6月22日，<