一、政策背景
 

　　(一) 中國-南非(中南)能源合作政策基礎(chǔ)
 

　　隨著去年COP26和三年一度的中非合作論壇第八屆部長會議的相繼閉幕，中國和53個非洲國家共同通過了《中非應(yīng)對氣候變化合作宣言》(以下簡稱“中非氣候宣言”)，這是中非首次針對氣候變化這一日益重要的國際合作領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)聲。此次宣言的發(fā)布凸顯了未來中非雙方在南南合作和“一帶一路”框架下，進(jìn)一步深化應(yīng)對氣候變化交流合作的決心。非洲作為受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一，盡管獲得了發(fā)達(dá)國家通過雙邊、多邊以及包括綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)等機制下流入的一定規(guī)模的氣候投融資，但這仍難以彌補每年非洲需投入適應(yīng)及緩解氣候變化，包括發(fā)展可再生能源的巨大資金缺口。在此背景下，中非氣候宣言第9條也鼓勵雙方金融機構(gòu)在落實《“一帶一路”綠色投資原則》、加強環(huán)境風(fēng)險管理、提高氣候和環(huán)境信息披露的前提下推進(jìn)中非氣候投融資合作。
 

　　2022年中國作為金磚(俄羅斯、印度、巴西、中國、南非，即BRICS)主席國，提出愿同各方一道努力，圍繞“構(gòu)建高質(zhì)量伙伴關(guān)系，共創(chuàng)全球發(fā)展新時代”的主題，推動構(gòu)建更加全面、緊密、務(wù)實、包容的金磚伙伴關(guān)系，實現(xiàn)更加強勁、綠色、健康的全球發(fā)展。在金磚合作機制下，中國和南非兩國圍繞綠色低碳轉(zhuǎn)型的合作尤為可期。
 

　　南非作為非洲經(jīng)濟排名前列的國家之一、非盟的重要成員國，一向是中國緊密的雙邊經(jīng)貿(mào)合作伙伴。2010年，南非加入金磚國家合作機制，作為唯一的非洲代表國，不僅為自身多邊合作注入活力，也對非洲整體經(jīng)貿(mào)發(fā)展產(chǎn)生了積極的牽引和輻射作用。2015年，南非與中國簽署了共建“一帶一路”的諒解備忘錄。我國外交部和商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，中國對南非直接投資(含金融類)存量為61.47億美元，涉及礦業(yè)、金融、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、媒體等領(lǐng)域。2020年當(dāng)年，我國企業(yè)對南非直接投資流量為4億美元。
 

　　在能源合作方面，中國政府鼓勵和支持中國企業(yè)通過多種方式參與南非電力項目的投資、建設(shè)和運營。2017年，中國和南非能源部在中非合作論壇框架下成立了以中國電建南部非洲公司牽頭的南中經(jīng)貿(mào)協(xié)會能源委員會，為中資企業(yè)在南非開展能源合作打下了堅實基礎(chǔ)。隨著去年中非合作論壇下中非氣候宣言以及《中非合作2035年愿景》等指引性文件的頒布，加之金磚機制下的跨區(qū)域多邊合作在氣候和能源方面的日益緊密，中南兩國有望在此領(lǐng)域特別是可再生能源合作上開展更多行動。
 

　　(二) 南非氣候和能源政策
 

　　南非政府在2021年9月提交的《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻(xiàn)(Nationally Determined Contribution, NDC)中承諾：在2025年之前完成碳排放達(dá)峰，并在2021年至2025年將溫室氣體排放量(CO2-eq) 減少到398億至510億噸，在2026年至2030年的下一個五年間將溫室氣體排放量減少到350億至420億噸。
 

　　而僅就電力行業(yè)而言，依據(jù)IEA 2020年數(shù)據(jù)計算，煤炭發(fā)電仍占南非電力供應(yīng)總量的87.7%，風(fēng)能和太陽能等可再生能源(未計入核能和水能)僅占4.8%。為實現(xiàn)在《巴黎協(xié)定》提出的國家自主貢獻(xiàn)和在COP26對碳排放和煤炭轉(zhuǎn)型的承諾和戰(zhàn)略目標(biāo)，在國際伙伴的資金和技術(shù)援助下，南非政府著力推出一系列政策規(guī)劃，旨在實現(xiàn)一個“民主、普惠”的可再生能源體系，形成“公正能源轉(zhuǎn)型”機制。
 

　　事實上，南非早在2011年便為未來長期能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型蓄力。其中最值得關(guān)注的是南非政府于2011年發(fā)布了《綜合資源計劃》,即 "IRP"計劃，并根據(jù)實行情況進(jìn)行逐步調(diào)整。目前，《綜合資源計劃》的最新修正版于2019年通過審批，計劃停用11.5GW燃煤電廠，新建風(fēng)電、光伏等大型新型能源項目作為替代。另外，為了幫助國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)和低碳、可再生能源的發(fā)展，南非政府在2011年發(fā)布了一系列的財政補貼措施，其中包括“可再生能源保護價格”、“可再生能源財政補貼計劃”、“可再生能源市場轉(zhuǎn)化工程”、“可再生能源憑證交易”以及“南非風(fēng)能工程”等。南非原礦產(chǎn)資源部和原能源部同年制定了針對可再生能源的公開采購機制，即“REIPPP”，用以代替2009年政府推出的電價補貼制度。該機制允許南非政府在電力開發(fā)方面引入私人企業(yè)和外國投資者開展可再生能源項目，打破了南非最大的電力供應(yīng)商國家電力公司Eskom對于電力的壟斷局面。為了消除Eskom公司的老舊思維給南非帶來的局限，南非政府發(fā)布了政策聲明和承諾，將原礦產(chǎn)資源部和原能源部合并成立DMRE，并立志于拆分和重組Eskom公司，建立新的獨立輸電系統(tǒng)和市場運營商公司(ITSMO)，吸引更多私營部門和企業(yè)的參與。
 

　　二、南非能源轉(zhuǎn)型的必要性和挑戰(zhàn)
 

　　(一) 南非能源轉(zhuǎn)型的必要性
 

　　南非作為非洲經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的國家之一，同時也是非洲最大的碳排放國，必須及時地圍繞能源轉(zhuǎn)型作出行動。南非是一個煤炭資源豐富的國家，截止至2017年，南非是全球第六大煤炭生產(chǎn)國和第四大煤炭出口國；同時，本國能源供給依然主要依賴煤炭。然而，隨著南非，乃至整個非洲對本地優(yōu)質(zhì)化石資源的過度開發(fā)，導(dǎo)致化石能源儲量縮減，品質(zhì)下降以及開發(fā)成本增加等問題。普華永道一份研究報告表明，2020年，非洲石油日產(chǎn)量同比下降幅19%；天然氣產(chǎn)量同比下降5%，煤產(chǎn)量同比下降5.5%；2020至2021年間，非洲化石能源資金投入由新冠肺炎疫情暴發(fā)前的900億美元下降至600億美元。與此同時，國際資金正加速退出煤電項目。中國也于2021年9月宣布停止新建海外煤電。南非正在開發(fā)以及正在運營的煤電廠均將面臨極高的擱淺資產(chǎn)風(fēng)險。
 

　　同樣不可忽視的是，南非正在承受氣候變化給整個國家?guī)淼膰?yán)重傷害。南非當(dāng)前平均氣溫的上升速度過快，水資源短缺問題也越來越嚴(yán)重，遭遇旱災(zāi)和洪災(zāi)的頻率也更加頻繁。除了自然災(zāi)害外，南非的電力緊張問題也隨著人口和經(jīng)濟的快速增長變得越來越頻繁和嚴(yán)重。南非科學(xué)與工業(yè)研究理事會(CSIR)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年間南非的停電時間和能源減少量達(dá)到了歷史之最。停電持續(xù)時間較同期增長了277小時，能源減少量較同期增長了657GWh。
 

　　南非位于撒哈拉以南地區(qū)，日照時間長且地面平均風(fēng)度較快，太陽能和風(fēng)能資源豐富，造就了獨一無二的能源優(yōu)勢。得益于南非得天獨厚的發(fā)展風(fēng)能和太陽能的自然資源稟賦，低碳能源轉(zhuǎn)型、大力發(fā)展可再生能源是南非解決能源供應(yīng)和其他社會問題的最佳戰(zhàn)略選擇。
 

　　(二) 南非能源轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)
 

　　南非的能源轉(zhuǎn)型道路并不是一條坦途。首先面臨的挑戰(zhàn)是南非內(nèi)部政治沖突和民粹主義抬頭導(dǎo)致的國內(nèi)政局不穩(wěn)定。自2021年南非前總統(tǒng)祖馬入獄并被指控貪腐后，南非政府內(nèi)部的分歧一發(fā)不可收拾，再加上長期的高失業(yè)率及公共衛(wèi)生危機等問題，沖突徹底爆發(fā)。內(nèi)部沖突引發(fā)的騷亂和暴力抗議等活動嚴(yán)重影響到了政府的公信力，導(dǎo)致政府出臺的一系列政策缺乏執(zhí)行力。
 

　　另外，南非政府內(nèi)部對于傳統(tǒng)能源行業(yè)的依賴和部分反對者對新能源的不信任也是南非能源轉(zhuǎn)型困難的根本問題之一。盡管南非政府有決心以可再生能源替代煤電的發(fā)展，并采取了一系列政策支持，但是進(jìn)展并不順利。南非最大的電力供應(yīng)商國家電力公司Eskom依舊對傳統(tǒng)能源具有依賴性，對可再生能源持排斥態(tài)度。Eskom的發(fā)電量占南非總電量的95%，由于南非煤炭開采成本較低，Eskom 90%的發(fā)電量都來源于燃煤發(fā)電。且由于Eskom在南非電力行業(yè)的重要地位，凡是涉及電力轉(zhuǎn)型和投資的采購和項目都必須首先和Eskom簽訂傳輸協(xié)議。這導(dǎo)致Eskom對南非的能源轉(zhuǎn)型握有相當(dāng)大的決定權(quán)，而其對傳統(tǒng)行業(yè)的依賴也導(dǎo)致了政府的轉(zhuǎn)型設(shè)想無法得到全面落實。即使南非政府已經(jīng)決定對Eskom進(jìn)行拆分和重組并建立新的體系，但短時間內(nèi)，Eskom在南非電力行業(yè)的影響依舊存在，且難以消除。傳統(tǒng)能源行業(yè)的背后得到了既得利益集團和傳統(tǒng)行業(yè)勞工組織的扶持，如果不能妥善處理，將會對南非的能源轉(zhuǎn)型造成巨大的影響。
 

　　能源轉(zhuǎn)型過程中也存在對經(jīng)濟的傷害以及難以安排傳統(tǒng)行業(yè)工人的再就業(yè)問題。南非在相當(dāng)長的時間內(nèi)極度依賴煤炭，煤炭發(fā)電占南非電力供應(yīng)總量超85%，且約40萬人口的就業(yè)直接與煤炭行業(yè)相關(guān)。如果貿(mào)然在短期內(nèi)“運動式減碳“，極有可能會引發(fā)電力供應(yīng)不足、大量煤炭工人下崗、以及高能耗行業(yè)的震蕩等經(jīng)濟社會問題。目前，在COP26會議期間，南非與法國、德國、英國、美國以及歐盟達(dá)成了一項長期公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系的成果，上述發(fā)達(dá)國家將在第一階段提供約85億美元，以贈款、優(yōu)惠貸款及投資等形式支持非洲加速轉(zhuǎn)型。然而根據(jù)南非國家電力公司Eskom的估算，南非實現(xiàn)真正意義上的公正能源轉(zhuǎn)型可能需要花費至少300億美元，這意味著目前國際社會提供的支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
 

　　三、中國在南非能源投資的現(xiàn)狀
 

　　(一) 從中國在非洲的能源投融資整體格局到中南能源合作
 

　　自 2000 年中非合作論壇成立以來的過去 20 年里，中國在非洲的能源相關(guān)的公共融資(public finance)廣泛覆蓋煤電、核電、水電、風(fēng)能和太陽能等。從能源種類來看，石油、天然氣開采和水力發(fā)電占據(jù)了主導(dǎo)地位。相比之下，中國在非洲對太陽能(約1%)和風(fēng)能(約1%)等非水電可再生能源的公共融資規(guī)模要小得多，尤其是與水電項目(約44%)相比(見圖1)。
 

圖1: 2000-2020中國政策性銀行對非洲的能源融資概況
 

　　數(shù)據(jù)來源：波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心 - 中國政策性銀行的全球能源貸款數(shù)據(jù)庫

 

　　而具體對于中南能源合作而言，因結(jié)合南非的實際需求，中國此前在南非的合作項目集中在煤電領(lǐng)域，包括庫賽利燃煤電站、Medupi燃煤電廠、Medupi、Kusile和Ingula電站等項目。
 

　　然而，在中國去年宣布不再新建海外煤電項目之后，可以比較確定的是中國的政策性銀行和國有企業(yè)將不會再投建境外煤電；中國銀行作為我國大型國有商業(yè)銀行也宣布不再為境外新建煤炭開采和煤電項目提供融資。疊加南非目前對于扶持可再生能源推出的相應(yīng)政策利好，中國對南非的投資將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃锨鍧嵞茉炊x的風(fēng)電和太陽能。
 

　　(二) 案例分析
 

　　國家能源集團龍源南非德阿風(fēng)電項目于2017年建成投運，是中國在非洲第一個集投資、建設(shè)、運營為一體的風(fēng)電項目。隨著南非開放電力市場，針對可再生能源引入外商投資機制，2010年前后國電集團組織國際合作部、能源研究院和龍源電力等單位赴南非考察風(fēng)電項目開發(fā)投資。在前期工作中，由于缺乏海外項目經(jīng)驗，對于國際商業(yè)規(guī)則的陌生，以及語言、文化、習(xí)俗等多方面差異，導(dǎo)致中標(biāo)過程異常艱辛。且在談判過程中，南非政府對電費結(jié)算方式、幣種、融資條件、本地公司股份占比等進(jìn)行了明確的規(guī)定，這些問題都給企業(yè)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。尤其是在談判中，龍源電力公司在兩年間前后修改了不下二十稿協(xié)議文本以確定公司股比及資本金出資方式、銀行融資方案、董事及管理層、股東會權(quán)利、公司決議程序、股息分配制度、退出機制、爭議解決等一系列重大事項。
 

　　然而，由于2011年南非推出了REIPPP制度，重新明確了招標(biāo)文件的條款，龍源電力公司不得不重新參與到南非能源部的招標(biāo)工作中。由于對REIPPP審查流程不熟悉，龍源南非公司錯失了前兩輪的招標(biāo)機會。在第三次投標(biāo)前，龍源電力公司從多渠道了解當(dāng)?shù)匦畔ⅲ钊敕治?，并深層次研究了REIPPP中對投標(biāo)企業(yè)的要求，最終與第三輪投標(biāo)中勝出，確立了南非"商業(yè)銀行Nedbank加政策性銀行IDC"組團提供的無追索項目融資模式。
 

　　REIPPP作為南非的公共采購項目唯一途徑，是出于鼓勵私人資本和外國資本以公司合作的形式參與南非國內(nèi)的再生能源產(chǎn)業(yè)的制度，然而REIPPP制度對外資引入的要求十分嚴(yán)格。例如在招標(biāo)過程中，REIPPP對項目結(jié)構(gòu)、法律標(biāo)準(zhǔn)、土地資格、環(huán)境許可、財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)等多方面的審查，為缺乏海外，尤其是南非本地的投資經(jīng)驗的外國企業(yè)參與投標(biāo)帶來了挑戰(zhàn)。
 

　　(三) 中國南非未來合作前景分析
 

　　目前，中非關(guān)系正在不斷前進(jìn)，中國和南非雙方作為戰(zhàn)略合作伙伴也開展了一系列合作項目。南非和中國同是金磚國家，南非也積極參與了中國的“一帶一路”項目和中非合作論壇機制，在多平臺的協(xié)作下，中南雙方有著諸多實質(zhì)性的溝通和合作契機。且中南雙方早在2010年和2015年分別簽署了《中華人民共和國政府與南非共和國政府關(guān)于能源領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》和《中國國家電網(wǎng)公司與南非國家電力公司戰(zhàn)略合作備忘錄》，加速了雙方關(guān)于能源領(lǐng)域的經(jīng)驗交流，為日后的能源合作打下了基礎(chǔ)。另外，南非的能源政策和結(jié)構(gòu)較其他非洲國家更加完善，且多數(shù)項目為公開招標(biāo)。對于有意向進(jìn)入南非市場的私人企業(yè)，完善的政策和結(jié)構(gòu)能夠幫助他們更順利地簽署協(xié)議。
 

　　但是，目前中南合作途徑和模式單一，中南的能源合作多數(shù)停留在政府層面的合作，這嚴(yán)重限制了中國和南非合作的規(guī)模和類型。由于南非當(dāng)?shù)氐膭趧恿べY水平較高，平均漲幅增長較快，且南非政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，對招工比例有著較高的要求。這些因素都導(dǎo)致企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y成本總體較高。除此之外，對南非市場經(jīng)驗不足也導(dǎo)致企業(yè)投資風(fēng)險較高，南非的政治局面較為動蕩，能源政策變動較大。這些不穩(wěn)定因素都有可能給進(jìn)入南非市場的企業(yè)帶來較高的運營風(fēng)險。
 

　　四、政策建議
 

　　(一) 有效利用現(xiàn)有平臺，緩解南非政府對于新能源技術(shù)的擔(dān)憂
 

　　盡管南非政府正在大力推廣新能源政策，但煤炭等化石燃料的轉(zhuǎn)型依舊受到了阻礙。其中一部分原因來自于部分人員和組織對于新能源技術(shù)的擔(dān)憂和認(rèn)知不足。目前中國和南非之間已經(jīng)搭建了成熟的互通平臺，尤其是“一帶一路”倡議、南南合作框架、中非合作論壇機制、金磚國家合作機制等。除了經(jīng)貿(mào)合作外，這些平臺同樣促進(jìn)了中南在教育、科技、文化、衛(wèi)生等其他領(lǐng)域的交流。中國政府和企業(yè)可以有效利用現(xiàn)有的平臺，向南非政府和民間組織多方面宣傳可再生能源的潛力和效益，幫助打消對新能源技術(shù)的不必要的顧慮，加速能源轉(zhuǎn)型速度。
 

　　(二) 制定針對私企非水電項目南非投資指南，加強企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略引領(lǐng)
 

　　在中國企業(yè)“走出去”的過程中，不難發(fā)現(xiàn)投資者對于當(dāng)?shù)氐恼呃斫獾恼`差導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。商務(wù)部應(yīng)針對私企和私人投資撥發(fā)公共資金，并對私企在海外的投資制定更清晰的投資政策指南，幫助投資者了解南非REIPPP項目流程和標(biāo)準(zhǔn)。引導(dǎo)投資者在競標(biāo)前，對自身項目提前進(jìn)行評估，規(guī)范并引導(dǎo)對外投資資金的投放。
 

　　(三) 建立政策變動預(yù)警機制，幫助企業(yè)規(guī)避政治風(fēng)險
 

　　盡管現(xiàn)任南非政府大力推廣綠色政策，但由于近年來南非政局不穩(wěn)，大規(guī)模騷亂和抗議活動嚴(yán)重傷害了政府的公信力。中國企業(yè)在海外，尤其是非洲，大多面臨著嚴(yán)重的政治風(fēng)險，一旦發(fā)生嚴(yán)重的政局動蕩或者大規(guī)模暴力抗議而導(dǎo)致相應(yīng)的政策變動，會直接導(dǎo)致項目進(jìn)展緩慢甚至直接停滯。中國政府應(yīng)加強和南非政府的直接溝通，并敦促商務(wù)部建立政策變動預(yù)警機制，保護中國企業(yè)在海外投資過程中有效預(yù)防政治、經(jīng)濟和社會風(fēng)險。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點 | 助力南非能源轉(zhuǎn)型 共建綠色“一帶一路”