自2018年8月生態(tài)環(huán)境部首次明確提出生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以來，EOD模式逐漸贏得行業(yè)的高度關(guān)注。2020年及2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門連續(xù)兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領(lǐng)域的EOD示范項目落地實施。本文根據(jù)實踐經(jīng)驗，結(jié)合EOD模式的內(nèi)涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。
自2018年8月生態(tài)環(huán)境部首次明確提出生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以來，EOD模式逐漸贏得行業(yè)的高度關(guān)注。2020年及2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門連續(xù)兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領(lǐng)域的EOD示范項目落地實施。本文根據(jù)實踐經(jīng)驗，結(jié)合EOD模式的內(nèi)涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。
EOD模式定義
生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(Eco-environment-orientedDevelopment，簡稱EOD模式)，是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。
EOD模式相關(guān)政策文件
2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財〔2018〕86號)中首次提到EOD模式，“推進環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目。”
2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，要求健全環(huán)境治理市場體系，創(chuàng)新環(huán)境治理模式。對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式。
2020年9月，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于擴大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導(dǎo)意見》(發(fā)改高技〔2020〕1409號)，指出：“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。”
2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2020〕489號)，對EOD展開實質(zhì)性推進。試點內(nèi)容包括：發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新，并向各地區(qū)征集EOD模式試點備選項目(每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個)，國家開發(fā)銀行對符合條件的試點項目，按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。
2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，明確健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制，促進生態(tài)產(chǎn)品價值增值，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游獲取收益。鼓勵實行農(nóng)民入股分紅模式，保障參與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)的村民利益。對開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制探索的地區(qū)，鼓勵采取多種措施，加大對必要的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的支持力度。
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕201號)，公布了全國首批36個EOD模式試點項目清單，試點期限為2021-2023年，這標志著生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的EOD模式正式進入落地實施階段。
2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕468號)，向各地征集第二批EOD模式備選項目(每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個)，本次重點支持實施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目。
EOD模式重要意義
EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，是破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效途徑，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應(yīng)用。
EOD模式通過項目組織實施方式創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，建立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡，實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生。通過改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式。推動生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_發(fā)價值的經(jīng)營性項目，為社會資本和金融機構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)多元化參與生態(tài)環(huán)境治理。
EOD模式通過推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，投資、建設(shè)、運維一體化實施，在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本自平衡，減少政府資金投入，緩解多年來國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等方面負擔過重的問題。
EOD項目策劃關(guān)鍵環(huán)節(jié)及試點項目申報要求
EOD模式核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理作為開發(fā)項目的投入要素，將EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理和保護產(chǎn)生的持續(xù)性收益提前轉(zhuǎn)化為對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，將生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值融于一體。
科學開展項目策劃是推進EOD項目實施的必要條件，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要，圍繞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的重點任務(wù)，以帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)價值提升為導(dǎo)向，選擇生態(tài)環(huán)境效益高、實施緊迫性強、對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強的價值溢出的項目，開展EOD項目策劃，明確項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)路線、運作模式等，達到改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標。
(一)生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)項目有效融合
EOD模式以解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題為導(dǎo)向，項目策劃時須要將區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目系統(tǒng)結(jié)合，一體實施。通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，建立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡點，把生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，同時夯實“綠水青山”本底，壯大綠色發(fā)展動能，促進高質(zhì)量發(fā)展的綠色增長點。
EOD項目主要圍繞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的重點任務(wù)，將區(qū)域流域綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護等公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與文旅、康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、潔凈醫(yī)藥、“光伏+”、生物質(zhì)能利用等關(guān)聯(lián)度高、收益好、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強的項目系統(tǒng)結(jié)合、有效融合，合理確定項目實施邊界和目標要求，以生態(tài)環(huán)境治理成效為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來增量收益，將“誰保護，誰受益”“誰受益，誰補償”落實在具體的項目中，并依靠產(chǎn)業(yè)開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，結(jié)合各個項目收益水平等綜合測算，合理確定產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的邊界范圍、建設(shè)內(nèi)容等，利于社會資本方和金融機構(gòu)參與項目投資，有效緩解政府財政投入壓力，有效破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
(二)產(chǎn)業(yè)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的良性反哺
EOD項目應(yīng)在項目內(nèi)部建立產(chǎn)業(yè)及開發(fā)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入的良性機制，使得項目整體本身具備穩(wěn)定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態(tài)環(huán)境治理項目自身造血功能，推進生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場價值向現(xiàn)實市場價值的轉(zhuǎn)變。將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展文旅、康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、潔凈醫(yī)藥、“光伏+”、生物質(zhì)能利用等項目的收益獲得，也可以從未來產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或經(jīng)營權(quán)，如礦產(chǎn)等資源開采權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)等方面獲得。
將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體項目，由一個市場主體采用“投資—建設(shè)—運營”一體化方式統(tǒng)籌推進，整體做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂。確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的反哺，促使實施主體合理安排項目實施計劃，實現(xiàn)短期投入與長期運營有機統(tǒng)一，確保達成項目目標。
(三)產(chǎn)業(yè)項目良好的經(jīng)營性收益
EOD模式中的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目應(yīng)符合當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展實際，與生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目自身收益良好。既要充分研究產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境項目治理成本，將產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目與生態(tài)環(huán)境治理項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益。
對于流域綜合治理開發(fā)類，流域及周邊的土地資源、流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源，均有豐富的潛在價值。2020年3月國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、水利部等十五部門和單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格〔2020〕473號)，提出“推進河砂開采與河道治理相結(jié)合，建立疏浚砂綜合利用機制，促進疏浚砂利用。”“合理開采海砂資源。全面實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)聯(lián)合招標拍賣掛牌出讓，建立完善海砂開采管理長效機制。”“對經(jīng)批準設(shè)立的工程建設(shè)項目和整體修復(fù)區(qū)域內(nèi)按照生態(tài)修復(fù)方案實施的修復(fù)項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對外銷售。”由此，在重點流域(海域)治理的項目開發(fā)中，可以砂石收益補充治理的支出，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源，可以砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的擔保措施。
對于廢棄礦山修復(fù)類，2019年12月自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)，提出堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”原則，鼓勵礦山土地綜合修復(fù)利用，對歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后可進行土地前期開發(fā)，也可將礦山修復(fù)和土地出讓一并確定給同一主體。礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復(fù)工程，確有剩余的可對外進行銷售。由此，運用土地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，通過耕地占補平衡指標交易延伸礦山土地價值，合理開發(fā)和保護未利用廢棄地。修復(fù)后的土地也可用于建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、特色產(chǎn)業(yè)園、主題公園等，拓展經(jīng)濟效益。部分廢棄礦山或存在尾礦開采價值，進行廢棄礦業(yè)資源再開發(fā)，修復(fù)過程中產(chǎn)生的礦渣、尾沙可作為混凝土原材料等，銷售收入用于彌補修復(fù)成本。
對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)類，2020年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，明確按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)。同時美麗鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)果蔬采摘、“漁光互補”光伏發(fā)電綜合利用、生物質(zhì)能利用等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的典型模式。
(四)試點項目申報要求
生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門共同征集的首批36個EOD示范項目中，廢棄礦山修復(fù)、重點流域治理、生態(tài)修復(fù)及環(huán)境提升為項目主要方向，目前包括礦山修復(fù)、流域治理、土壤修復(fù)、水環(huán)境治理等工程帶來的土地增值收益，是EOD模式最直接也是最核心的收益來源。
第二批EOD試點項目需同時滿足以下條件：(1)試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府或園區(qū)管委會，鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實施。(2)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，依托項目承擔單位僅為一個市場主體。(3)強化公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，以系統(tǒng)解決區(qū)域突出生態(tài)保護修復(fù)和環(huán)境治理問題為基礎(chǔ)，試點依托項目之間相互關(guān)聯(lián)、有效融合，項目邊界清晰，且須在項目層面實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。(4)依托項目均須完成項目可研批復(fù)或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作(PPP)模式的項目需納入財政部或國家發(fā)展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側(cè)重于EOD模式的經(jīng)驗總結(jié)。(5)試點內(nèi)容與項目實施合法合規(guī)，符合招投標、投融資、土地利用等現(xiàn)有政策要求，不增加地方政府隱性債務(wù)。
試點項目規(guī)模與周期方面，強調(diào)項目成本與經(jīng)營收益相適宜，滿足反哺要求，減少政府資金投入。項目規(guī)模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜，滿足融資要求，保障資金投入。項目建設(shè)周期與試點周期相適宜，滿足試點成效要求，確保3年內(nèi)建成并達到預(yù)期成效。
EOD項目落地方式
按照EOD模式策劃的項目，可采用多種投融資方式促成項目落地，現(xiàn)常見的落地方式有PPP、ABO、投資人+EPC。同時由于EOD項目涉及的實施內(nèi)容多、行業(yè)跨度大，也可以采用混合模式，即部分項目采用PPP模式，部分采用ABO模式，部分采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等模式。
對于投資規(guī)模較大，包含一定量的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類占比(使用者付費)，且當?shù)孛恳荒甓热縋PP項目需要從財政預(yù)算中安排的支出責任占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%，項目實施不是很緊迫的區(qū)域，EOD項目可采用PPP模式實施。PPP(Public—Private —Partnership)模式，即政府和社會資本合作，廣義范疇的PPP運作模式包括BOT、PFI、TOT等。
在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO，指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權(quán)運營費用。
在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施。
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作者簡介：李榮，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)者，高級工程師，長期從事生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目投融資運作及全過程咨詢服務(wù)。
原標題：EOD項目策劃要點在哪？項目落地方式怎么選？