2017-02-09 鞠森核心指標(biāo)
上海垃圾綜合治理的實(shí)踐和探索
作者：上海市綠化和市容管理局 鞠森
為了深入貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，按照市委、市政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見，我們結(jié)合實(shí)際，自2016年5月，經(jīng)過為期3個(gè)月的密集調(diào)研、公開并廣泛征求社會(huì)各界建議，同時(shí)集聚了政府各主管部門的意見，制定了上海加強(qiáng)垃圾綜合治理的實(shí)施方案。
一、上海垃圾管理現(xiàn)狀概述
上海市垃圾管理主要涉及生活垃圾、建筑垃圾等。2015年，上海生活垃圾清運(yùn)量790萬噸，經(jīng)分流分類后進(jìn)入末端處置的生活垃圾量為600萬噸；建筑垃圾申報(bào)處置量達(dá)到1億噸。
（一）生活垃圾全程分類的管理構(gòu)架初步形成，分類減量實(shí)效亟待提升
“十二五”期間，上海生活垃圾按照“大分流、小分類”的基本路徑，初步建立了餐廚垃圾、餐廚廢棄油脂、集貿(mào)市場垃圾、大件垃圾、綠化垃圾等分流系統(tǒng)，推進(jìn)了居民日常生活垃圾按有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾“四分法”分類模式，實(shí)現(xiàn)了400萬戶居民垃圾分類和100萬戶居民綠色賬戶的服務(wù)覆蓋。生活垃圾無害化處置率達(dá)到100%。但生活垃圾源頭分類居民參與率低，居住區(qū)物業(yè)駁運(yùn)環(huán)節(jié)混裝混運(yùn)現(xiàn)象矛盾突出,分流分類后的各類垃圾末端處理結(jié)構(gòu)不平衡，濕垃圾特別是餐廚垃圾處理能力嚴(yán)重不足，可回收物因再生資源回收體系萎縮，難以適應(yīng)城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。
（二）建筑垃圾收運(yùn)處全程管理體系尚未建立，分類處理能力嚴(yán)重不足
上海建筑垃圾按工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆房垃圾和裝修垃圾實(shí)施分類管理的原則已經(jīng)明確。工程渣土管理制度相對完整，工程垃圾資源化利用體系基本成型。但建筑垃圾全程管理機(jī)制尚不健全，源頭減量難以落實(shí)；轉(zhuǎn)運(yùn)體系非常脆弱，轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭持續(xù)減少，運(yùn)輸過程中環(huán)境污染和交通事故時(shí)有發(fā)生；消納及資源化利用能力嚴(yán)重不足，尤其是拆房垃圾和裝修垃圾資源化利用設(shè)施亟待建立。
（三）垃圾管理原有模式面臨精細(xì)化管理和市場失靈的雙重考驗(yàn)，亟待理順體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)體系重構(gòu)
上海生活垃圾傳統(tǒng)粗放式收運(yùn)處體系（投放一個(gè)桶，收運(yùn)一部車，處置一個(gè)坑）已不能適應(yīng)分類減量管理的要求，建筑垃圾依賴市場自發(fā)平衡的消納模式也難以為繼。垃圾管理正在從行業(yè)管理向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的體制機(jī)制亟待調(diào)整。
二、總體目標(biāo)與思路
按照市委、市政府對上海垃圾管理要“破解難題、補(bǔ)上短板”的總體要求，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合治理，堅(jiān)持提升源頭分類質(zhì)量、促進(jìn)資源回收利用與增強(qiáng)末端處置能力并重，著力完善生活垃圾全程分類體系，建立建筑垃圾收運(yùn)處置體系，健全垃圾綜合治理體制機(jī)制，確保上海生態(tài)安全，提升城市文明水平。
（一）加快末端處置設(shè)施布局
大力推進(jìn)末端處置設(shè)施建設(shè)，以“中心城區(qū)統(tǒng)籌消納，郊區(qū)自行處理”為原則，完善生活垃圾、建筑垃圾中轉(zhuǎn)消納場所規(guī)劃，并推動(dòng)規(guī)劃切實(shí)落地。全市生活垃圾無害化處理能力維持在27000噸/日，其中濕垃圾總處理能力達(dá)到7100噸/日，無害化處理率保持100%，2020年基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。
（二）全面推動(dòng)資源回收利用
大力推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，重構(gòu)價(jià)值鏈，推進(jìn)再生資源回收與生活垃圾清運(yùn)體系“兩網(wǎng)協(xié)同”，顯著減少固體廢棄物排放。選擇適用技術(shù)路線，著力增強(qiáng)餐廚垃圾、廚余果皮垃圾處置利用能力。推動(dòng)施工工地垃圾“零排放”，建設(shè)建筑垃圾資源化循環(huán)利用體系，妥善消納處置各類建筑垃圾。推進(jìn)老港等靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。到2020年生活垃圾資源回收利用率達(dá)38%。
（三）著力提升分類減量實(shí)效
堅(jiān)持“大分流、小分類”基本路徑，夯實(shí)生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處置體系基礎(chǔ)。全面形成以“綠色賬戶”為特征、激勵(lì)約束并重、城鄉(xiāng)一體的生活垃圾分類減量模式，逐步實(shí)現(xiàn)分類減量居住區(qū)全覆蓋。推動(dòng)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色生活，促進(jìn)包裝減量，推動(dòng)凈菜入城、凈菜銷售等措施，推廣使用可降解、易回收、低成本包裝材料，從源頭上減少垃圾產(chǎn)生。
三、主要任務(wù)與措施
（一）完善生活垃圾全程分類體系建設(shè)
1．提升干垃圾無害化處理能力，實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。加快推進(jìn)老港再生能源二期建設(shè)，全市生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到18000噸/日以上，到2020年基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。建設(shè)老港綜合填埋場二期（設(shè)計(jì)處理能力5000噸/日），滿足本市生活垃圾應(yīng)急處理和焚燒廠飛灰、殘?jiān)幹眯枰Ｍㄟ^生活垃圾分類管理，降低干垃圾含水率，提高垃圾熱值，強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步提高焚燒廠運(yùn)營管理水平。
小區(qū)居民垃圾分類投放
綠色賬戶積分兌換活動(dòng)
2．強(qiáng)化濕垃圾資源化利用能力建設(shè)，提升資源化利用水平。制定實(shí)施濕垃圾處理利用設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，到2020年形成全市濕垃圾“分散與集中相結(jié)合”的處置格局，日處理能力達(dá)到7100噸。制定餐廚廢棄油脂處置扶持政策，支撐本市餐廚廢棄油脂資源化利用的良性發(fā)展。制定濕垃圾處理產(chǎn)品使用標(biāo)準(zhǔn)，制定濕垃圾資源化產(chǎn)品進(jìn)入農(nóng)地、綠地、林地的補(bǔ)貼政策，打通濕垃圾資源化利用產(chǎn)品出路。鼓勵(lì)大中型餐飲服務(wù)單位等應(yīng)用濕垃圾就地處理設(shè)備，推進(jìn)源頭減量。
3．加強(qiáng)可回收物及有害垃圾回收體系建設(shè)，促進(jìn)資源循環(huán)利用。落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任，在制造及流通領(lǐng)域嚴(yán)控過度包裝等浪費(fèi)資源的行為；鼓勵(lì)企業(yè)通過建立押金制度、以舊換新等措施減少廢棄。加快推進(jìn)再生資源回收與生活垃圾分類收運(yùn)體系的“兩網(wǎng)協(xié)同”；結(jié)合本市和外省市再生資源利用行業(yè)實(shí)際，暢通本市各類再生資源回收利用渠道；推進(jìn)老港等靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)資源循環(huán)利用形成閉環(huán)體系。推進(jìn)有害垃圾定期分類收運(yùn)，制定有害垃圾收運(yùn)裝備標(biāo)準(zhǔn)和收運(yùn)作業(yè)規(guī)范，統(tǒng)一專用收集車車型、外觀，固定收運(yùn)時(shí)間，并向社會(huì)公布。
4．建立激勵(lì)與約束并重的制度，提升源頭分類減量實(shí)效。鼓勵(lì)“凈菜上市”“綠色辦公”“綠色采購”“綠色消費(fèi)”“綠色餐飲”等綠色流通和消費(fèi)行為；逐步減少一次性產(chǎn)品的消耗和使用，促進(jìn)垃圾源頭減量。力爭到2020年可推行生活垃圾分類的區(qū)域全覆蓋。適時(shí)實(shí)行居民生活垃圾收費(fèi)制度，并建立垃圾收費(fèi)與綠色賬戶積分對沖機(jī)制，促進(jìn)居民源頭分類。將垃圾分類服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)納入物業(yè)企業(yè)服務(wù)示范合同，并形成有效的監(jiān)管機(jī)制。完善生活垃圾分類減量支持政策，引導(dǎo)物業(yè)、企業(yè)、第三方組織參與垃圾分類減量。
（二）加快建筑垃圾收運(yùn)處置體系建設(shè)
1．建立建筑垃圾源頭分類減量管理體系,推進(jìn)建筑工地垃圾“零排放”。落實(shí)建設(shè)施工單位、拆房單位和小區(qū)物業(yè)等產(chǎn)生者源頭申報(bào)制度，建立健全建筑垃圾分類申報(bào)信息化管理平臺(tái)。推廣裝配式建筑和全裝修房，減少建筑垃圾產(chǎn)生。鼓勵(lì)建筑工地建筑垃圾區(qū)域內(nèi)排放自平衡，積極推進(jìn)建筑工地垃圾“零排放”。
2．完善轉(zhuǎn)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)過程管理，保障建筑垃圾物流暢通。制定本市建筑垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營規(guī)范，在條件具備的區(qū)域拓展現(xiàn)有碼頭的綜合運(yùn)輸能力，完善二級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。適應(yīng)土地圈圍、建設(shè)用地標(biāo)高回填等消納途徑，沿海岸布局臨時(shí)專用碼頭，提升轉(zhuǎn)運(yùn)能力。加強(qiáng)運(yùn)輸過程監(jiān)管，通過技術(shù)管理手段，強(qiáng)化建筑垃圾流量流向管理。嚴(yán)格執(zhí)行嚴(yán)管嚴(yán)懲措施，加大對建筑垃圾運(yùn)輸處置過程中違法行為的打擊力度。
3．推進(jìn)消納場所及資源化設(shè)施建設(shè),確保建筑垃圾有序處置。抓緊推進(jìn)《上海市建筑垃圾消納設(shè)施布局規(guī)劃方案》落地，完善工程垃圾資源化利用體系；加快推進(jìn)利用工程渣土促進(jìn)長興島、橫沙島圍海造地和促淤圈圍等項(xiàng)目的實(shí)施；加快推進(jìn)工程泥漿、拆房垃圾和裝修垃圾資源化處置點(diǎn)建設(shè)，2017年力爭基本建成閔行、嘉定泥漿干化設(shè)施及浦東老港、普陀桃浦拆房垃圾及裝修垃圾資源化處置設(shè)施，啟動(dòng)奉賢金匯泥漿干化項(xiàng)目；到2020年基本建成松江九亭、閔行馬橋、閔行華漕、寶山楊行等裝修垃圾、拆房垃圾資源化設(shè)施。同步推進(jìn)浦東新區(qū)、嘉定、青浦、金山、奉賢、崇明等郊區(qū)縣建筑垃圾消納場所及資源化設(shè)施建設(shè)，形成建筑垃圾產(chǎn)生消納總體平衡的新格局。
4．建立建筑垃圾消納和資源化配套政策體系，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。加快建立建筑垃圾跨區(qū)處置補(bǔ)償機(jī)制。完善裝修垃圾收運(yùn)體系，建立居民裝修垃圾收運(yùn)處置政府托底保障制度。出臺(tái)建筑垃圾資源化利用產(chǎn)品的扶持政策，通過制定工程建設(shè)中再生建材強(qiáng)制使用標(biāo)準(zhǔn)、建立價(jià)格補(bǔ)貼等措施，暢通建筑垃圾資源化利用途徑。按類別制定建筑垃圾消納場所及資源化設(shè)施運(yùn)行規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保環(huán)保達(dá)標(biāo)。
（三）健全垃圾綜合治理體制機(jī)制
1．完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。在既有生活垃圾分類減量聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富工作內(nèi)容，增加成員單位，提升工作能級(jí)，建立本市垃圾綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。落實(shí)市區(qū)責(zé)任分工，區(qū)域內(nèi)垃圾綜合治理納入?yún)^(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子績效考核指標(biāo)體系。
2．加快法規(guī)政策體系建設(shè)。盡快完成本市生活垃圾管理的地方性法規(guī)立法工作，深化“軟引導(dǎo)”，加強(qiáng)“硬約束”，提高社會(huì)各界對垃圾分類的感受度。加快建筑垃圾政府規(guī)章修訂，重新梳理建筑垃圾管理流程，規(guī)范各類建筑垃圾收運(yùn)處置全過程管理。積極研究制定節(jié)能減排領(lǐng)域支持垃圾分類減量政策以及促進(jìn)垃圾資源化的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)市場主體參與固廢綜合利用。
3．抓緊實(shí)施設(shè)施規(guī)劃。推進(jìn)《上海市建筑垃圾消納處置和資源化利用規(guī)劃》《上海市濕垃圾處理利用設(shè)施規(guī)劃》切實(shí)落地，盡快形成建筑垃圾、濕垃圾資源化利用體系。編制和落實(shí)老港固廢基地靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，促進(jìn)有條件的松江、浦東等區(qū)發(fā)展區(qū)級(jí)靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推進(jìn)垃圾資源再生循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
4．全面激發(fā)社會(huì)活力。創(chuàng)新管理制度，理順政府與社會(huì)、政府與市場間的關(guān)系。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，先單位后居民，逐步推廣本市定時(shí)定點(diǎn)的生活垃圾投放收集制度，逐步落實(shí)單位垃圾分類差別化收費(fèi)制度。通過政府購買服務(wù)等方式，發(fā)揮第三方參與居住區(qū)垃圾分類減量的宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。加快推進(jìn)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營和PPP模式應(yīng)用，促進(jìn)利用社會(huì)資本、技術(shù)參與垃圾處理和綜合利用設(shè)施建設(shè)。
5．不斷深化宣傳引導(dǎo)。將垃圾分類、資源循環(huán)利用知識(shí)納入中小學(xué)生課程體系，發(fā)揮“小手牽大手”作用。提高垃圾分類減量在文明創(chuàng)建中評(píng)分比重。整合電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳統(tǒng)和新型媒體的新聞報(bào)道、專版宣傳、公益廣告等各類資源，加大垃圾分類知識(shí)的宣傳頻次和覆蓋面。
（來源：上海綠化市容 作者：鞠森 單位：上海市綠化和市容管理局 原標(biāo)題：上海垃圾綜合治理的實(shí)踐和探索）
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