對于黃河流域這盤棋，扭轉(zhuǎn)乾坤的關(guān)鍵一步就是改善生態(tài)環(huán)境。
作者｜山少爺
最近，國家發(fā)布了又一事關(guān)“千秋大計(jì)”的重磅文件，想必大家都看到了，有不少朋友詢問其中的“門道”，本文就此展開。2021年10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡稱“綱要”），要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。這是我們的慣例，一項(xiàng)規(guī)劃就是有如此強(qiáng)大的力量。全國各地大概都希望被這樣的規(guī)劃覆蓋，因?yàn)楦采w即意味著國家資源的導(dǎo)入。本綱要共計(jì)15章，58節(jié)，25000余字，內(nèi)藏乾坤，關(guān)系大半個(gè)北方的經(jīng)濟(jì)民生。這份綱要將會(huì)是未來10-30年指導(dǎo)黃河流域發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是制定實(shí)施相關(guān)規(guī)劃方案、政策措施和建設(shè)相關(guān)工程項(xiàng)目的重要依據(jù)。也就是說，未來一段時(shí)間黃河流域的發(fā)展方向、思路、以及商業(yè)機(jī)會(huì)都在里面了。下面我們就這份文件的來龍去脈詳細(xì)展開。
01
綱要文件的形成過程
核心決策層醞釀兩年的成果
關(guān)注時(shí)政的朋友都知道，這次并不是綱要首次曝光。早在2019年，國家發(fā)改委便開始著手綱要文件的編制。在此簡單做個(gè)回顧，以把握規(guī)劃的由來和制定規(guī)程。
02
綱要講了什么
生態(tài)環(huán)境保護(hù)是重點(diǎn)
本綱要共計(jì)15章，58節(jié)，25000余字，內(nèi)容很多，為了讓大家快速把握要領(lǐng)，先大概地介紹一下文件的內(nèi)容：1、這一部分主要是對黃河流域的生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、資源、文化等狀況把脈，并介紹綱要的思路、原則、目標(biāo)等。2、綱要的內(nèi)容涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域，但是核心是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。且從文件內(nèi)容的邏輯可以看得出來，生態(tài)保護(hù)是高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。3、規(guī)劃期至2030年，中期展望至2035年，遠(yuǎn)期展望至本世紀(jì)中葉。4、綱要瞄準(zhǔn)的5個(gè)問題：最大的矛盾是水資源短缺；最大的問題是生態(tài)脆弱；最大的威脅是洪水；最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分；最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足。5、綱要對黃河流域未來的戰(zhàn)略定位有4個(gè)方面：大江大河治理的重要標(biāo)桿；國家生態(tài)安全的重要屏障；高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)驗(yàn)區(qū)；中華文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)的重要承載區(qū)。6、綱要的的第三章至第八章占了大部分篇幅，主要圍繞“生態(tài)保護(hù)”這個(gè)主旨展開。8、上游的核心是水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，重點(diǎn)在“中華水塔”三江源、以及青海玉樹和果洛、四川阿壩和甘孜、甘肅甘南等黃河水源主要補(bǔ)給地。9、中游的核心是水土保持，措施上包括大力實(shí)施林草保護(hù)、增強(qiáng)水土保持能力、發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)。10、下游的核心是濕地保護(hù)和生態(tài)治理，主要包含保護(hù)修復(fù)黃河三角洲濕地、建設(shè)黃河下游綠色生態(tài)走廊、推進(jìn)灘區(qū)生態(tài)綜合整治三塊內(nèi)容。11、水資源節(jié)約集約利用是單獨(dú)放在一章講的，其中特別提到“實(shí)施最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度”。12、在保障黃河長治久安方面，主要包含“調(diào)控水沙關(guān)系”、“提升防洪能力”、“強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)對體系和能力建設(shè)”三項(xiàng)內(nèi)容。13、在強(qiáng)化環(huán)境污染系統(tǒng)治理方面，主要布局了4塊內(nèi)容：強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理、加大工業(yè)污染協(xié)同治理力度、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)生活污染治理、開展礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治。這是環(huán)保企業(yè)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。14、這三個(gè)章節(jié)是支撐高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)容。15、在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要包含提升科技創(chuàng)新支撐能力、進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)、建設(shè)全國重要能源基地、加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展四塊內(nèi)容。16、在城鄉(xiāng)發(fā)展方面，建設(shè)大中城市、破除資源要素跨地區(qū)跨領(lǐng)域流動(dòng)障礙、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)沿黃城市群將會(huì)成為重點(diǎn)。17、在基礎(chǔ)建設(shè)方面，將會(huì)更加強(qiáng)調(diào)提高上中下游、各城市群、不同區(qū)域之間互聯(lián)互通水平。18、這兩個(gè)章節(jié)分別就保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化、補(bǔ)齊民生短板和弱項(xiàng)兩個(gè)方面展開。19、黃河文化價(jià)值的挖掘和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為未來力推的一塊。20、這兩個(gè)章節(jié)的內(nèi)容分別是“加快改革開放步伐”、“推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施”，主要是保障規(guī)劃實(shí)施方面的內(nèi)容。以上是綱要內(nèi)容的概況，僅作為參考和便于閱讀下文使用?？傮w上來看，這是一份務(wù)實(shí)的發(fā)展規(guī)劃，尤其是其中對生態(tài)保護(hù)的重視值得環(huán)保企業(yè)著重關(guān)注。文件全文是很有必要細(xì)細(xì)研讀，不過綱要畢竟是方向性、概要性的內(nèi)容。所以，我們在此基礎(chǔ)上做一些延伸，以便更好地把握這份文件。
03
綱要所針對的核心痛點(diǎn)和提出背景
黃河生態(tài)狀況無力支撐的硬傷
習(xí)近平總書記把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，并稱重大國家戰(zhàn)略。不過仔細(xì)對比這五大國家戰(zhàn)略可以發(fā)現(xiàn)，黃河流域發(fā)展綱要與其余四項(xiàng)是有很大差異的。上述五大戰(zhàn)略的本質(zhì)內(nèi)核分別是“黃河”、“政治中心”、“長江”、“金融中心”、“改革中心”，對應(yīng)的提法分別是“生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)帶”、“大灣區(qū)建設(shè)”、“一體化”，從這些細(xì)節(jié)處即可見差異之端倪。其中黃河和長江是大型流域，涉及的區(qū)域和人口較其他三者更廣更多，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合優(yōu)勢上明顯不及其他三者。而長江流域和黃河流域雖都是大型流域，但也有著極大的不同。最明顯的，在水資源和航運(yùn)這兩個(gè)核心指標(biāo)上，黃河流域的優(yōu)勢遠(yuǎn)不及長江流域，因?yàn)辄S河流域存在非常突出的地上懸河和凌汛等問題。也就是說，黃河在生態(tài)狀況和自然稟賦上存在明顯的短板。簡而言之，長江流域是一條“生態(tài)帶+經(jīng)濟(jì)帶”，而黃河流域只是一條生態(tài)帶。另外，沿黃各省區(qū)人均GDP均低于全國平均水平，與全國領(lǐng)先區(qū)域差距明顯。黃河流域城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平，根據(jù)2020年世界城市排名，黃河流域鄭州市排名最高，位列116位；而長江經(jīng)濟(jì)帶上海市位居第5位，擁有成都、南京、杭州、重慶等多個(gè)排名前100位的超大特大城市。所以，在五大國家級重大規(guī)劃中，其余四項(xiàng)的要義均為“展其所長、強(qiáng)而更強(qiáng)”，而《黃河流域發(fā)展綱要》的要義則為“補(bǔ)其不足、轉(zhuǎn)弱為強(qiáng)”。其中最突出的、也是牽制區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的“弱”即生態(tài)，這一點(diǎn)從“生態(tài)保護(hù)治理和高質(zhì)量發(fā)展”這個(gè)表述細(xì)節(jié)中就能看得出來。也就是說，黃河流域發(fā)展規(guī)劃中將生態(tài)優(yōu)先放在了第一位，且明確提出“量水而行”，將水資源作為最大的剛性約束，這一條既見問題，也見方略。區(qū)域協(xié)同發(fā)展會(huì)產(chǎn)生良好的共贏效果，這是國家推動(dòng)上述五項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃的共同思路。本次黃河流域發(fā)展規(guī)劃覆蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的意圖明顯。但是，長期以來沿黃城市群就好比黃河里的沙子，沒有粘合凝聚起來，區(qū)域協(xié)同效應(yīng)一直沒有發(fā)揮出來。在這一點(diǎn)上，長江經(jīng)濟(jì)帶的優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是長江流經(jīng)多個(gè)富庶地區(qū)，二是坐擁黃金航道，這兩個(gè)優(yōu)越條件把長江經(jīng)濟(jì)帶激活了。而黃河流域生態(tài)環(huán)境相對脆弱且不穩(wěn)定，黃河也不能幫助各城市增加聯(lián)動(dòng)。各個(gè)區(qū)域之間的發(fā)展相對不充分，不同省市區(qū)之間的分工協(xié)作也不緊密。除了水路的不通，沿黃城市之間陸路的連接也不通暢，與京津冀、長三角、東部沿海、邊境口岸的銜接能力不足，黃河流域中心城市和城市群之間的交通連通性不強(qiáng)，交通廊道和設(shè)施對沿黃中心城市和城市群發(fā)展的支撐有待提升。3、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大黃河流域的特點(diǎn)是長板不長，短板明顯，最大的短板就是生態(tài)環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生態(tài)脆弱，水污染嚴(yán)重，劣Ⅴ類比例為12.4%，比全國平均水平6.7%高出近一倍。此外，黃河三角洲土壤鹽漬化和石油污染，灌區(qū)土壤重金屬污染，尾礦土壤等問題突出；二是水資源短缺，地下水超采嚴(yán)重，黃河流域人均水資源不足全國平均水平的1/4，水資源開發(fā)利用率超過80%，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的40%生態(tài)警戒線，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)；三是黃河源區(qū)濕地萎縮未根本遏制，洪水泛濫。黃河流域上游沙化問題持續(xù)改善，但土地沙化規(guī)模依然較大；中游水土流失得到初步治理，但問題依然嚴(yán)峻；下游黃河三角洲濕地保護(hù)力度需要加強(qiáng)。黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴(yán)重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災(zāi)害波及范圍北達(dá)天津、南抵江淮。在生態(tài)文明的大背景下，對于沿黃各省市而言，黃河生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一個(gè)巨大的包袱。一定程度上，黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的不斷惡化，使得我國的東西差距在轉(zhuǎn)變?yōu)槟媳辈罹唷?/span>黃河流域流經(jīng)9省區(qū)，2018年底流域總?cè)丝?.2億，在國家眼里就是4億多人口的民生。綜上可知，對于黃河流域這盤棋，扭轉(zhuǎn)乾坤的關(guān)鍵一步就是生態(tài)環(huán)境的改善。在綱要文件中，這一點(diǎn)也體現(xiàn)得非常明顯，文件的第三到第八篇章都是圍繞“改善人水關(guān)系”這個(gè)主題展開的。這一方面體現(xiàn)了國家對黃河流域生態(tài)保護(hù)的重視程度，另一方面也表明，黃河流域生態(tài)保護(hù)的任務(wù)之重。
04
散落在黃河流域的價(jià)值
等待被激活
中華文明上下五千年，在長達(dá)3000多年的時(shí)間里，黃河流域一直是全國政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。在這條蜿蜒盤旋的龍形流域上，潛藏著巨大的價(jià)值，只是因?yàn)闅v史漫長的索取和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)格局中不占優(yōu)區(qū)位劣勢，使得其看起來像失去了活力。《規(guī)劃》對此有直接闡述：黃河流域是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。黃河流域橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大臺(tái)階，擁有黃河天然生態(tài)廊道和三江源、祁連山、若爾蓋等多個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)域，流域西接昆侖、北抵陰山、南倚秦嶺、東臨渤海，橫跨東中西部，是我國重要的生態(tài)安全屏障。黃河流域是我國重要的糧食基地，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)較好。分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)等“國家糧倉”，糧食和肉類產(chǎn)量占全國三分之一左右。黃河流域還是我國重要的能源基地，能源資源富集。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲(chǔ)量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地。內(nèi)蒙古、山西和青海是我國發(fā)電重鎮(zhèn)，且各有側(cè)重，分別在風(fēng)電、火電、光伏上發(fā)揮難以替代的作用。黃河流域文化根基深厚，孕育了河湟文化、關(guān)中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，歷史文化遺產(chǎn)星羅棋布。山西省國保單位全國第一，陜西和河南省大遺址分布集中。上游文明起源、多民族融合，中下游文明起源遺存、古都名城價(jià)值突出，國家級文化標(biāo)識(shí)眾多。但是一直以來，黃河文化傳承利用水平不高。可以說，黃河流域重要性與短板及現(xiàn)狀的落差，是催生《規(guī)劃》出臺(tái)的根本。
05
北方沿黃城市迎來發(fā)展契機(jī)
“一軸兩區(qū)五極”格局清晰
綱要的發(fā)布和落地，給黃河流域的一些城市擘畫出了全新的藍(lán)圖。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在規(guī)劃中，西安被提及12次，鄭州9次，蘭州7次，濟(jì)南、西寧各4次，太原、呼和浩特各3次，洛陽2次，開封1次。以城市規(guī)?？矗S河流域只有3個(gè)“特大城市”——西安、鄭州、濟(jì)南。其中，西安、鄭州這兩個(gè)國家中心城市必然會(huì)給予最多的政策，這一點(diǎn)在黃河流域各中心城市的機(jī)場定位中就能看得出來，其中，最高的是西安和鄭州，都是“國際航空樞紐”，第二層次是濟(jì)南、呼和浩特、太原、銀川、蘭州、西寧等，為“區(qū)域樞紐機(jī)場”。至于濟(jì)南，從規(guī)劃里“支持西安、鄭州、濟(jì)南等沿黃大城市建立對接國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)……”的表述來看，濟(jì)南顯然是穩(wěn)坐黃河流域第三城的位置。按照慣例，文件中諸如“一軸兩區(qū)五極”的表述，往往是規(guī)劃的最核心，特將這段重點(diǎn)摘錄如下：構(gòu)建形成黃河流域“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動(dòng)力格局，促進(jìn)地區(qū)間要素合理流動(dòng)和高效集聚。
“一軸”，是指依托新亞歐大陸橋國際大通道，串聯(lián)上中下游和新型城市群，以先進(jìn)制造業(yè)為主導(dǎo)，以創(chuàng)新為主要?jiǎng)幽艿默F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)廊道，是黃河流域參與全國及國際經(jīng)濟(jì)分工的主體。
- “兩區(qū)”，是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產(chǎn)區(qū)和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區(qū)，加快農(nóng)業(yè)、能源現(xiàn)代化發(fā)展。
- “五極”，是指山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極和黃河流域人口、生產(chǎn)力布局的主要載體。
這段內(nèi)容出現(xiàn)在第二章（總體要求）、第五節(jié)（戰(zhàn)略布局），主要是闡述黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的。從中可以發(fā)現(xiàn)，先進(jìn)制造業(yè)主要布局在“新亞歐大陸橋國際大通道”，農(nóng)業(yè)主要布局在黃淮海平原、汾渭平原、河套平原，能源現(xiàn)代化發(fā)展則以山西、鄂爾多斯盆地為主，五個(gè)城市群則作為主要的載體。另外，規(guī)劃提出了“建設(shè)鄭（州）洛（陽）西（安）高質(zhì)量發(fā)展合作帶”，鑒于鄭州、西安的核心的地位，這個(gè)合作帶顯然有些分量，洛陽作為地級市，位階自然會(huì)有提升。規(guī)劃里還提出加快形成以“一字型”、“幾字型”和“十字型”為主骨架的黃河流域現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)。其中：“一字型”為濟(jì)南經(jīng)鄭州至西安、蘭州、西寧的東西向大通道；“幾字型”為蘭州經(jīng)銀川、包頭至呼和浩特、太原并通達(dá)鄭州的綜合運(yùn)輸走廊；“十字型”為包頭經(jīng)鄂爾多斯經(jīng)榆林、延安至西安的縱向通道和銀川經(jīng)綏德至太原，蘭州經(jīng)平?jīng)?、慶陽至延安至北京的橫向通道。在高等級交通設(shè)施支撐下，將促進(jìn)和增強(qiáng)蘭西城市群、關(guān)中城市群、中原城市群、山東半島城市群之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，更好發(fā)揮山東半島城市群的龍頭作用，進(jìn)而提高黃河流域在全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的地位。
06
大戰(zhàn)略、落地快
舉措已經(jīng)在路上
大戰(zhàn)略的好處除了資源的傾斜，還有就是推動(dòng)力強(qiáng)、落地快。圍繞黃河流域發(fā)展規(guī)劃，目前眾多舉措已經(jīng)在路上。比如：2021年9月，黃河萬家寨庫區(qū)生態(tài)保護(hù)巡回法庭在山西省偏關(guān)縣萬家寨庫區(qū)揭牌成立。這是黃河流域首家由地方高級人民法院設(shè)立的生態(tài)保護(hù)巡回法庭，旨在通過行政執(zhí)法與司法保護(hù)協(xié)作聯(lián)動(dòng)形成執(zhí)法合力，及時(shí)查處河道內(nèi)水事違法行為，依法快速處理破壞黃河河道生態(tài)環(huán)境案件。
2021年8月，公安部發(fā)出通知，要求沿黃河各地公安機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的重要指示精神和黨中央決策部署，按照公安部黨委部署要求，深入推進(jìn)“昆侖2021”專項(xiàng)行動(dòng)， 依法嚴(yán)厲打擊周邊非法采砂、非法采礦、非法捕撈、非法狩獵、非法占用林地草地、盜伐濫伐林木、破壞自然保護(hù)地、危害珍貴瀕危野生動(dòng)物、危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物等犯罪活動(dòng)，全力服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。
2021年8月，中國氣象局召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展氣象保障工作部署會(huì)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展及氣象工作的重要指示精神，就進(jìn)一步推進(jìn)黃河流域氣象保障能力建設(shè)進(jìn)行部署。
2020年12月，國家林業(yè)和草原局對“關(guān)于加快推進(jìn)黃河上游生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的建議”復(fù)文，部署加大生態(tài)補(bǔ)償力度，健全流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制等事項(xiàng)。
07
總 結(jié)
千里黃河，億萬民生
破局之策，首在生態(tài)
一條大河從古流到今，孕育了一個(gè)民族，創(chuàng)造了燦爛的文明，卻也變得滿目瘡痍、元?dú)獯髠c之伴隨的是大半個(gè)北方的凋敝。所以，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)屬高瞻遠(yuǎn)矚，稱其為“千年大計(jì)”一點(diǎn)都不虛。從歷史上黃河流域的演變、以及今日振興黃河流域的規(guī)劃中可以看得出來，生態(tài)優(yōu)則經(jīng)濟(jì)興、生態(tài)劣則經(jīng)濟(jì)衰。黃河發(fā)展綱要從生態(tài)保護(hù)切入可謂是把住了黃河流域問題的病根，于國于民、于今于后都是千秋大業(yè)。黃河流域戰(zhàn)略實(shí)施恰逢“十四五”開局之年，今后五年是戰(zhàn)略落地的關(guān)鍵期。對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護(hù)將是即長江保護(hù)后的又一重大歷史機(jī)遇。編輯 | 匡宋堯
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