節(jié)能量是指滿足同等需要或達(dá)到相同目的條件下，所減少的能源消費(fèi)數(shù)量，是一個相對量，通常用實際消耗的能源數(shù)量與某一個能源消耗定額的差額表示。以節(jié)能量(或能源消費(fèi)權(quán))為交易標(biāo)的的市場交易行為就是節(jié)能量交易，分為基于能源消費(fèi)權(quán)(能源消費(fèi)指標(biāo))的交易和基于項目的交易。而用能權(quán)是指企業(yè)年度內(nèi)直接或間接使用各類能源(包括電力、煤炭、天然氣等能源)總量限額的權(quán)利。用能權(quán)交易，是在區(qū)域用能總量控制的前提下，企業(yè)對依法取得的用能總量指標(biāo)進(jìn)行交易的行為。
節(jié)能量(用能權(quán))有償使用和交易是在降低能源消耗總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的背景下提出的，兩者的推行是為了達(dá)成能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)，有利于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。在節(jié)能量(用能權(quán))機(jī)制的作用下，納管企業(yè)可以通過調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能耗技術(shù)，達(dá)到降低能源消費(fèi)總量的目的。
中國節(jié)能量交易探索自2011年開始，2011-2020年，各地進(jìn)行了多種形式節(jié)能量交易探索，但未形成規(guī)模交易。2020年，節(jié)能量交易市場發(fā)展仍較為緩慢，僅安徽、內(nèi)蒙古兩省(自治區(qū))分別在省、市級層面繼續(xù)推進(jìn)節(jié)能量交易市場建設(shè)。2016年，用能權(quán)交易在節(jié)能量交易基礎(chǔ)上提出，并開展了用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，多項國家政策出臺、多個省份也在推動用能權(quán)市場建設(shè)，2020年用能權(quán)交易市場建設(shè)提速，多個中央與省級政策文件出臺，進(jìn)一步推動用能權(quán)交易市場發(fā)展。本文將對2020年的進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并提出推動市場更好發(fā)展的政策建議。
一、 節(jié)能量和用能權(quán)交易市場2020年進(jìn)展梳理
2020年，我國節(jié)能量交易市場進(jìn)展緩慢，可獲取公開信息較少，僅極少數(shù)省市在推進(jìn)節(jié)能量交易市場建設(shè)。相較于節(jié)能量交易市場，用能權(quán)市場受到更多重視，有多項國家政策出臺、多個省份進(jìn)一步推動，但全國統(tǒng)一的用能權(quán)交易市場建設(shè)還未開始。
(一) 節(jié)能量交易2020年度整體進(jìn)展
2020年，我國節(jié)能量交易市場發(fā)展速度緩慢，僅安徽、內(nèi)蒙古兩省(自治區(qū))分別在省、市級層面繼續(xù)推進(jìn)節(jié)能量交易市場建設(shè)；其中合肥市在2020年出臺相關(guān)交易細(xì)則，開展交易試點(diǎn)，并開始進(jìn)行節(jié)能量交易。
2020年7月，安徽省政府發(fā)布《安徽省生態(tài)文明體制改革實施方案》，提出推進(jìn)省內(nèi)部分城市節(jié)能量交易平臺建設(shè)試點(diǎn)。隨后，合肥市發(fā)改委會同市公共資源交易監(jiān)督管理局、安徽省環(huán)境能源交易所發(fā)布《合肥市用能權(quán)(節(jié)能量)交易操作細(xì)則(試行)》、《關(guān)于開展合肥市節(jié)能量交易試點(diǎn)的通知》。同年8月，合肥市節(jié)能量交易在安徽合肥公共資源交易中心正式開市，為安徽省首次節(jié)能量交易。當(dāng)天，共有74家重點(diǎn)用能單位參與交易，累計交易節(jié)能量5.25萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，累計交易金額218.3萬元。2020年12月，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能量交易暫行辦法》(征求意見稿)，擬在全省推動節(jié)能量市場交易。
兩省市2020年節(jié)能量政策及市場數(shù)據(jù)情況如下圖所示：
圖1 2020年各省市節(jié)能量交易政策及市場數(shù)據(jù)
(二) 用能權(quán)交易2020年度整體進(jìn)展
2020年用能權(quán)交易市場建設(shè)總體快于節(jié)能量交易市場，多個中央與省級政策文件出臺，進(jìn)一步推動用能權(quán)交易市場發(fā)展。
中央政策方面，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，推進(jìn)環(huán)境權(quán)益市場化交易，其中包括用能權(quán)交易。
地方政策方面，福建省、河南省、安徽省合肥市、山東省濟(jì)南市等省市發(fā)布本省市用能權(quán)管理辦法等文件，涉及用能權(quán)交易的指標(biāo)管理、交易程序、相關(guān)責(zé)任單位職責(zé)、指標(biāo)監(jiān)測與審核報告、監(jiān)督管理和保障等各個方面，對用能權(quán)交易進(jìn)行全面地監(jiān)管和規(guī)范，保障用能權(quán)交易活動依法依規(guī)進(jìn)行。四川省、湖北省發(fā)布政策，通過確定重點(diǎn)用能單位名單等方式推進(jìn)用能權(quán)交易試點(diǎn)工作。福建省發(fā)布政策，指出用能權(quán)交易服務(wù)收費(fèi)屬節(jié)能環(huán)保類權(quán)益交易服務(wù)收費(fèi)，實行政府指導(dǎo)價管理，進(jìn)而規(guī)范用能權(quán)交易服務(wù)收費(fèi)行為，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保類權(quán)益交易市場健康有序發(fā)展。
中央及地方2020年用能權(quán)政策推動情況如下圖所示：
圖2 2020年各省份用能權(quán)交易政策
盡管部分省份已在推動用能權(quán)交易，但交易信息透明度比較差，只能查到少部分交易數(shù)據(jù)。2020年全年浙江省成交37.68萬噸標(biāo)煤。截止2020年7月6日，湖北省開展用能權(quán)交易，累計成交190多萬噸標(biāo)煤，成交金額超1億元。
二、節(jié)能量和用能權(quán)交易市場問題與挑戰(zhàn)
2020年節(jié)能量和用能權(quán)交易市場雖在推進(jìn)，但老問題仍然存在，如節(jié)能量交易與用能權(quán)交易本身存在市場重復(fù)建設(shè)，與碳排放權(quán)交易市場存在重疊，相關(guān)法律法規(guī)和交易制度缺失，節(jié)能量評估、用能權(quán)配額確定與發(fā)放執(zhí)行難度大等。同時，還存在其他問題：
第一，節(jié)能量及用能權(quán)交易市場進(jìn)展緩慢。我國盡管自2011年開始研究節(jié)能量交易制度，開展試點(diǎn)工作；自2015年開始提出推行用能權(quán)交易制度；但一直以來推進(jìn)緩慢。從市場概念看，節(jié)能量、用能權(quán)與碳排放權(quán)交易存在重疊問題，均圍繞控制企業(yè)能源消費(fèi)，達(dá)到節(jié)能減排的目的。不同省市在環(huán)境權(quán)益交易市場方面重復(fù)建設(shè)與推進(jìn)，必然消耗政府、企業(yè)的精力與積極性，導(dǎo)致市場進(jìn)展緩慢。
從頂層設(shè)計看，除了國家層面的管理辦法和交易制度缺失，地方層面推動力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，部分試點(diǎn)省份還停留在基礎(chǔ)性管理辦法的試點(diǎn)推進(jìn)與試行交易規(guī)則的實施；非試點(diǎn)省份也只有極少數(shù)省會城市在制定交易細(xì)則，推動節(jié)能量與用能權(quán)交易。從市場實踐來看，交易數(shù)據(jù)缺失，信息透明度低，相關(guān)數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)公報并未建立，且除浙江外，其余省份交易不活躍。
第二，節(jié)能量與用能權(quán)主體確定問題。目前，節(jié)能量與用能權(quán)交易主體確定時，一般按照年耗能量為依據(jù)，如在浙江，節(jié)能量交易覆蓋范圍主要為年綜合能源消費(fèi)量5000噸標(biāo)煤及以上的重點(diǎn)用能單位，用能權(quán)交易覆蓋范圍主要為年綜合能源消費(fèi)量3000噸標(biāo)煤(等價值)及以上的工業(yè)企業(yè)，及列入交易范圍企業(yè)所有新增用能項目和其他新增年綜合耗能1000噸標(biāo)煤(含)以上項目。但此標(biāo)準(zhǔn)存在兩個問題。
一方面，沒有明確區(qū)分產(chǎn)能過剩行業(yè)和戰(zhàn)略新興行業(yè)、高耗能行業(yè)和非高耗能行業(yè)、重點(diǎn)用能企業(yè)和非重點(diǎn)用能企業(yè)，單純以年耗能量為劃分依據(jù)難以對企業(yè)予以區(qū)分。另一方面，沒有對年耗能量的用能單位邊界進(jìn)行清晰界定，難以避免少數(shù)用能單位為逃避監(jiān)管而按照產(chǎn)業(yè)鏈拆分企業(yè)，進(jìn)行分散化處理。
第三，節(jié)能量與用能權(quán)交易市場審核管理與監(jiān)管機(jī)制有待提升。用能權(quán)審核管理機(jī)制主要是與指標(biāo)對應(yīng)的能源消費(fèi)量報告、監(jiān)測與核查，通常采取用能單位報送能源消費(fèi)報告披露能源消費(fèi)量、地方機(jī)構(gòu)加以核查的方式。目前，國家層面的指導(dǎo)文件和統(tǒng)一監(jiān)管制度缺失，地方性細(xì)化審核與監(jiān)管制度也未建立。
用能權(quán)交易主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)為地方發(fā)改委，其有權(quán)監(jiān)督管理交易機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)、用能企業(yè)等主體，并且能夠?qū)嵤┴?zé)令限期改正和行政處罰等行為。盡管目前部分試點(diǎn)省市出臺監(jiān)管相關(guān)文件，但關(guān)于企業(yè)能源監(jiān)測核查具體流程和制度細(xì)節(jié)、發(fā)改委和交易機(jī)構(gòu)、其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)、監(jiān)管范圍如何劃分等問題仍缺乏詳細(xì)規(guī)定，還需完善和發(fā)展用能權(quán)審核管理和市場監(jiān)管機(jī)制。
三、政策建議與展望
針對節(jié)能量和用能權(quán)交易市場中存在的問題，本文提出以下三方面的建議：
第一，建立健全法規(guī)制度體系，繼續(xù)完善各省市交易平臺建設(shè)。節(jié)能量與用能權(quán)交易是近年新興的環(huán)境權(quán)益交易市場，目前各省市還沒有完善的法規(guī)制度體系，同時節(jié)能量及用能權(quán)交易平臺也還在試點(diǎn)階段。因此，一方面需要國家和各試點(diǎn)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)、完善交易制度和操作細(xì)則，促進(jìn)市場良性運(yùn)營；另一方面需要完善交易平臺建設(shè)，包括登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)，規(guī)范市場交易行為，并通過交易量核查、政府指導(dǎo)價確定、交易規(guī)則出臺、企業(yè)資料審核登記、項目掛牌公告及線下撮合等多個環(huán)節(jié)，推動節(jié)能量與用能權(quán)交易順利進(jìn)行。
第二，豐富節(jié)能量和用能權(quán)參與主體，拓展交易覆蓋范圍。為解決上文提及的節(jié)能量與用能權(quán)主體確定問題，一方面建議明確區(qū)分行業(yè)類型，對不同類型、不同發(fā)展階段、不同重要程度的企業(yè)予以區(qū)分，兼顧公平及效益，并拓展節(jié)能量和用能權(quán)交易主體。如推廣白色證書交易制度。鼓勵其他類型的用能企業(yè)、中小企業(yè)等非責(zé)任交易主體通過能效提升獲得白色證書參與節(jié)能量和用能權(quán)市場交易。白色證書表示企業(yè)在特定期限內(nèi)實施了節(jié)能工程和采用了節(jié)能技術(shù)，符合法定的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的時間內(nèi)完成了額定的節(jié)能量。
白色證書是一種工具，由管理機(jī)構(gòu)或者權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頒發(fā)，證明節(jié)能義務(wù)主體的節(jié)能量。必須通過審計和認(rèn)證才能獲得白色證書，明確節(jié)能效果，且每個證書都是可追溯的，代表一定的節(jié)能量。推廣白色證書一方面可以幫助度量企業(yè)在一定時間內(nèi)采取節(jié)能措施所獲取節(jié)能量的情況；另一方面實現(xiàn)了市場化運(yùn)作，即企業(yè)可以在一定市場規(guī)則條件下，通過雙邊交易或者市場交易進(jìn)行證書的買賣，能夠更有效地調(diào)動企業(yè)參與節(jié)能工作。總結(jié)而言，白色證書通過市場經(jīng)濟(jì)手段與宏觀調(diào)控手段結(jié)合的方式，有效解決節(jié)能責(zé)任主體激勵不足的問題，可以提高能源利用效率，刺激改革創(chuàng)新。
另一方面，應(yīng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)參與市場交易，并通過積極創(chuàng)新和運(yùn)用金融產(chǎn)品，為交易市場參與者提供多種多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。此外，為促進(jìn)交易市場的流動性與專業(yè)性，建議發(fā)展培育交易中介和服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括用能節(jié)能信息咨詢機(jī)構(gòu)、技術(shù)與數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，并通過制定對服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和智力成果，促進(jìn)交易市場的規(guī)范化和專業(yè)化。
第三，推動節(jié)能量用能權(quán)融資工具的發(fā)展。目前，市面已出現(xiàn)多類節(jié)能貸款、能效項目貸款。后續(xù)建議繼續(xù)推動節(jié)能量與用能權(quán)抵質(zhì)押貸款。作為無形資產(chǎn)抵質(zhì)押貸款的一種形式，節(jié)能量用能權(quán)抵質(zhì)押貸款以企業(yè)節(jié)能量或用能權(quán)為抵質(zhì)押的財產(chǎn)權(quán)利，以節(jié)能減排改造、優(yōu)化企業(yè)技術(shù)、購買用能權(quán)額度為資金使用目的，能夠拓寬企業(yè)資金來源，減輕企業(yè)環(huán)保投資壓力，同時幫助企業(yè)樹立節(jié)能減排意識，對于企業(yè)和環(huán)境均有正向作用。
而即使企業(yè)不能按期歸還，銀行也可以將抵質(zhì)押的節(jié)能量用能權(quán)借助交易市場轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，以獲得相應(yīng)資金補(bǔ)償。盡管節(jié)能量用能權(quán)抵質(zhì)押貸款產(chǎn)品已經(jīng)研發(fā)推廣，但總體規(guī)模有限，2021年初全國首筆用能權(quán)指標(biāo)質(zhì)押貸款落地，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司成功發(fā)放用能權(quán)指標(biāo)質(zhì)押貸款600萬元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)日常經(jīng)營，開創(chuàng)用能權(quán)綠色融資先例。后續(xù)隨著節(jié)能量、用能權(quán)交易市場的發(fā)展以及金融機(jī)構(gòu)的推廣，節(jié)能量用能權(quán)抵質(zhì)押貸款產(chǎn)品有望進(jìn)一步拓展，并探索基于節(jié)能量用能權(quán)的其他融資工具。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 2020年節(jié)能量與用能權(quán)交易市場進(jìn)展及政策建議