2021年4月16日,財(cái)政部等四部委發(fā)布《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》,明確到2022年長(zhǎng)江干流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,2024年主要一級(jí)支流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,2025年長(zhǎng)江全流域建立起流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制體系三個(gè)階段性目標(biāo),并提出“補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容更加豐富、方式更加多樣、標(biāo)準(zhǔn)更加完善、機(jī)制更加成熟”。針對(duì)該方案提出的目標(biāo),本文通過分析國(guó)內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制案例,提出構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議。
一、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建政策進(jìn)展
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段,是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是流域范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)基于平等協(xié)商構(gòu)建的成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制,是促進(jìn)我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的重要政治舉措,是保障流域可持續(xù)發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。
2015年以來,在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的總體引領(lǐng)下,中央層面持續(xù)出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)文件,逐步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)制度建設(shè)。2016年4月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,提出完善轉(zhuǎn)移支付制度,探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性;2018年12月,國(guó)家發(fā)改委等九部門發(fā)布《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》,提出引導(dǎo)者受益、社會(huì)投資者對(duì)保護(hù)者補(bǔ)償?shù)姆绞?,明確建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木糯笾攸c(diǎn)任務(wù),包括發(fā)展綠色金融、健全碳排放權(quán)抵消機(jī)制等措施。
針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江和黃河兩大流域,相關(guān)部委發(fā)布專門的實(shí)施方案,以推動(dòng)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),2018年2月,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》,2021年4月,財(cái)政部等四部委發(fā)布《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》,將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念融入長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)全過程,通過中央及地方財(cái)政資金引導(dǎo),推動(dòng)建立長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)流域高水平生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展;2020年4月,財(cái)政部等四部委發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》,構(gòu)建上中下游齊治、干支流共治、左右岸同治的格局,探索建立黃河全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)黃河流域各省(區(qū))共抓黃河大保護(hù),協(xié)同推進(jìn)大治理。
二、構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制重要意義
發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用,拓寬生態(tài)保護(hù)資金來源。在目前已構(gòu)建的省域流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中,生態(tài)補(bǔ)償資金主要以財(cái)政資金為主,市場(chǎng)資金能夠直接參與的部分較少。探索構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)功能推動(dòng)綠色信貸、綠色基金、綠色債券等多樣化綠色金融工具在生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中的應(yīng)用,可以解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金渠道偏窄、補(bǔ)償方式單一等問題,為社會(huì)資本提供參與渠道,進(jìn)一步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源。
打通“綠水青山”就是“金山銀山”的路徑,推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。完善的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制可以推動(dòng)建立更為清晰的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng),打造受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)環(huán)境,通過多種市場(chǎng)化的路徑實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值,是打通從“綠水青山”到“金山銀山”路徑的重要制度基礎(chǔ)。
三、市場(chǎng)化、多元化流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐案例研究
流域橫向補(bǔ)償資金引導(dǎo)多項(xiàng)綠色金融工具實(shí)現(xiàn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)。贛州銀行創(chuàng)新推出“綠業(yè)貸”,推動(dòng)江西尋烏縣文峰鄉(xiāng)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。該項(xiàng)目以江西與廣東簽訂的《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》為依托,使用該筆流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金為還款來源,由政府平臺(tái)組建的項(xiàng)目公司通過綠色信貸向贛州銀行融資2億元,推動(dòng)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目;贛州銀行2020年發(fā)行第一期綠色金融債券融資15億元,募資資金部分用于尋烏縣的礦山修復(fù)項(xiàng)目貸款,下調(diào)綠色信貸FTP價(jià)格,有效降低融資成本;此外,政府還為該項(xiàng)目的銀行貸款配備了風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保,擔(dān)保平臺(tái)包括國(guó)有擔(dān)保公司與第三方企業(yè),化解不可控風(fēng)險(xiǎn)。
水權(quán)交易試點(diǎn)推動(dòng)區(qū)域水資源優(yōu)化配置。2016年6月,中國(guó)水權(quán)交易所成立并開始運(yùn)營(yíng),通過開展水權(quán)交易,優(yōu)化區(qū)域水資源配置,將水資源引導(dǎo)至擁有更高使用效率的地區(qū)或者機(jī)構(gòu),從而達(dá)到節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境的目標(biāo)。截至2020年末,中國(guó)水權(quán)交易所共成交602單交易,總交易水量31.88億方,總成交金額21.17億元。內(nèi)蒙古、甘肅、江西、江蘇等省市積極開展區(qū)域水權(quán)/取水權(quán)交易、灌溉用水戶交易,推動(dòng)水資源使用權(quán)在流域間的合理配置。但總體來看,水權(quán)交易更多集中在一級(jí)市場(chǎng),市場(chǎng)在水資源配置中發(fā)揮作用才剛剛起步,尚未推出基于水權(quán)的金融產(chǎn)品和融資工具。
四、構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建議
在相關(guān)政策的支持下,我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)持續(xù)推進(jìn),重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、流域上下游等生態(tài)補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。但實(shí)踐過程中,仍然存在企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高、市場(chǎng)化程度偏低等問題,需要進(jìn)一步完善打造市場(chǎng)化運(yùn)作、參與形式多樣、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
(一)加強(qiáng)制度支撐
進(jìn)一步加強(qiáng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè),推進(jìn)自然資源確權(quán)登記,明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體,合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責(zé)歸屬,為明確補(bǔ)償交易主體責(zé)任、以及金融工具的投入使用提供清晰的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn);建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)體系,建立反映生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)和開發(fā)成本的價(jià)值核算方法,探索建立體現(xiàn)市場(chǎng)供需關(guān)系的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。
(二)加強(qiáng)財(cái)政引導(dǎo)
進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)功能,設(shè)立從中央到地方的流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政保障機(jī)制;中央財(cái)政安排資金引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)化多元化流域補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新,對(duì)撬動(dòng)社會(huì)資本效應(yīng)顯著、環(huán)境質(zhì)量改善突出的地方給予傾斜;鼓勵(lì)以地方為主體建立橫向流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,加強(qiáng)區(qū)域協(xié)商、推動(dòng)協(xié)同治理,探索省域間市場(chǎng)化、多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式,增強(qiáng)各項(xiàng)舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性,提供財(cái)政資金使用的有效性,撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。
(三)推動(dòng)綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新
發(fā)揮綠色金融對(duì)投融資的引導(dǎo)功能,根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品不同特性,借助金融產(chǎn)品創(chuàng)新提升生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于多層次資本市場(chǎng)的運(yùn)用能力,例如設(shè)立相關(guān)基金、發(fā)行綠色市政債券等,通過豐富的金融工具引到社會(huì)資金的廣泛參與。例如開發(fā)基于水權(quán)、林權(quán)等環(huán)境權(quán)益的金融衍生工具,探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項(xiàng)目貸”模式;鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為符合條件的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)主體提供融資擔(dān)保服務(wù);探索生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化路徑和模式。
原標(biāo)題:IIGF觀點(diǎn) | 構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建議