污水處理廠進水超標導致出水超標的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔出水超標法律責任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗證了這個結(jié)論。
 

　　然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗爭一直沒有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強，污水運營企業(yè)因運營不當導致的出水超標情形越來越少，因進水超標導致出水超標的比例相對提高，因此，對污水處理廠進水超標導致出水超標的法律責任進行探究非常具有現(xiàn)實意義。
 

　　本文作者專業(yè)從事污水處理行業(yè)法律服務(wù)十余年，擬從環(huán)保監(jiān)管邏輯和行政處罰立法本意出發(fā)，對進水超標導致出水超標的法律責任進行探討，并試圖從現(xiàn)實困境中探尋可行之策。
 

　　三分鐘速讀
 

　　1、監(jiān)管政策及司法實踐均不支持污水處理廠可以免責。進水超標導致出水超標的情形已經(jīng)納入環(huán)保處罰自由裁量依據(jù)，但均強調(diào)“依法從輕或減輕”行政處罰，并未明確可以“免除行政處罰”。司法判例認定現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何免于處罰的例外情形和免責事由。
 

　　2、如何理解污水處理廠監(jiān)管邏輯的變化。城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進，促使監(jiān)管邏輯和監(jiān)管思路發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，污水處理廠的角色定位從“治污企業(yè)”向“排污企業(yè)”轉(zhuǎn)變，以城鎮(zhèn)排水主管部門主導的運營監(jiān)管為主向環(huán)保部門主導的以治污結(jié)果監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。
 

　　3、從立法本意看，進水超標可以作為出水超標的免責事由。基于行政處罰的立法原則，如果污水處理廠出水超標確實因進水超標所導致，片面強調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)責任本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解。
 

　　4、進水超標作為出水超標免責事由的法律適用要求。其一，進水超標存在;其二，進水超標與出水超標之間存在必然因果關(guān)系;其三，運營單位已經(jīng)履行“行業(yè)謹慎運營慣例”義務(wù)。
 

　　5、推動對《水污染防治法》立法解釋，明確法律適用依據(jù)?！端廴痉乐畏ā返谖迨畻l的三款規(guī)定具有明顯的因果遞進關(guān)系，即首先要求進水達標，進而要求污水處理廠對出水水質(zhì)負責。將條文整體理解，才符合行業(yè)特征及運營邏輯。
 

　　6、引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)。為了避免污水處理廠自證清白的弊端，建議由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜覉F隊對進水水質(zhì)超標情況、污水處理廠采取的的應急措施是否適當以及進水超標與出水超標之間是否存在因果關(guān)系作出專業(yè)評估分析并出具結(jié)論。
 

　　7、明確運營單位和監(jiān)管部門在應急狀態(tài)下的相應職責。進水超標情況下，應確保應急措施的及時性，有必要對監(jiān)管部門在進水超標時采取的應急措施、響應期限予以明確與限制。
 

　　監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀
 

　　(一)監(jiān)管政策不支持進水超標可以免除污水處理廠出水超標的責任
 

　　近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進水超標導致出水超標列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標導致出水超標的情形免于處罰，但僅作為當?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在中國裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。
 

　　針對進水超標導致出水超標的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標責任主體的明確政策導向。
 

　　2020 年 3 月 27 日，濟南市生態(tài)環(huán)境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進水超標導致的出水超標，在發(fā)現(xiàn)后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應當依法減輕行政處罰。該規(guī)定在全國首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺了污水處理廠進水超標導致出水超標的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。
 

　　2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》(簡稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”)，在強調(diào)“運營單位切實履行污水處理廠出水水質(zhì)負責的法定責任”的同時，通知規(guī)定“對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確 因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知(征求意見稿)》中要求運營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對進水超標導致出水超標的認定方式進行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對污水處理廠的責任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進水超標導致出水超標”依法應予以從輕或減輕行政處罰。
 

　　(二)司法判例亦不支持進水超標作為出水超標的免責事由
 

　　按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和 重點水污染物排放總量控制指標。”和第五十條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責。”，上述規(guī)定均為強制性規(guī)定，違反該強制性規(guī)定的，應依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由，不予采納污水處理廠提出的進水超標抗辯理由。根據(jù)中國裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進水超標導致出水超標的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。
 

　　綜上，無論從監(jiān)管政策還是司法實踐角度，在環(huán)保監(jiān)管力度日益加強的宏觀背景環(huán)境下，污水處理廠因進水超標導致出水超標不予免責幾乎成為定論，按照目前法律規(guī)定的救濟途徑，污水處理廠通過聽證、復議或訴訟途徑達到撤銷行政處罰的概率是極低的。
 

　　主管部門的監(jiān)管邏輯
 

　　在上述環(huán)保監(jiān)管和司法實踐的現(xiàn)狀背景下，因進水超標導致出水超標而被行政處罰的污水處理企業(yè)一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質(zhì)，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導致的巨額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監(jiān)管部門多有抱怨，認為監(jiān)管部門不追究超標排污單位責任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現(xiàn)有的監(jiān)管政策和司法現(xiàn)狀均不支持將進水超標作為免責事由，筆者認為，首先需要厘清主管部門的監(jiān)管邏輯。
 

　　(一)污水處理廠角色的轉(zhuǎn)變
 

　　從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機制，逐步實現(xiàn)了污水集中處理設(shè)施從各級政府部門負責建設(shè)到由市場化主體實施特許經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，同時，污水處理廠的主體性質(zhì)也由政府事業(yè)機構(gòu)逐步向從事污水處理服務(wù)的市場主體轉(zhuǎn)化。
 

　　根據(jù)上述規(guī)定，城市污水引入市場機制并采用特許經(jīng)營的運營模式后，將污水處理單一的政府提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧奖O(jiān)管、污水處理運營企業(yè)提供服務(wù)、排污單位支付費用的三方協(xié)同體系，不僅減輕政府負擔，提高服務(wù)效率，明晰各方權(quán)責義務(wù)，更重要的是將政府方從既是運動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監(jiān)管態(tài)度也發(fā)生了相應的改變。
 

　　(二)監(jiān)管部門對污水處理廠定位的轉(zhuǎn)變
 

　　隨著城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(yè)單位向具有一定盈利性質(zhì)企業(yè)單位的逐步轉(zhuǎn)換。在特許經(jīng)營模式下，污水處理企業(yè)經(jīng)政府方授權(quán)對污水處理廠進行投資、建設(shè)和運營維護，其作為與政府方權(quán)責相對明確的獨立運營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關(guān)注，而且，政府方作為合同主體和付費主體，出于合同監(jiān)管和績效考核目的，也會加強對污水處理運營單位的監(jiān)管。在此背景下，污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管對象也隨之經(jīng)歷了從治污企業(yè)向排污企業(yè)的重要定位轉(zhuǎn)變。
 

　　(三)監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變
 

　　隨著我國對環(huán)境保護的重視程度與日俱增，2014 年 11 月 12 日，國務(wù)院辦 公廳發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56 號)，首次正式明 確支持環(huán)境保護等部門依法獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。該通知不僅標志著環(huán)保部門獨立執(zhí)法權(quán)的確立，同時也意味著對污水處理廠監(jiān)管思路，由城鎮(zhèn)排水主管部門運營監(jiān)管為主向環(huán)保部門以治污結(jié)果監(jiān)管為主的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。因此我 們也就不難理解，按照目前的立法、執(zhí)法以及司法現(xiàn)狀，當污水處理廠一旦發(fā)生出水超標的結(jié)果，不論出水超標的原因(包括進水超標導致)，污水處理廠都會 被認定為直接責任主體而接受環(huán)保部門的處罰。
 

　　進水超標導致出水超標的法律責任探究
 

　　如前文所述，環(huán)保監(jiān)管邏輯的轉(zhuǎn)變也是污水處理廠角色定位由治污單位向排污主體轉(zhuǎn)變的過程，環(huán)保政策趨嚴必然體現(xiàn)在強化對排污單位的監(jiān)管和處罰，在 此監(jiān)管邏輯下，被視為排污單位的污水處理廠以原材料(進水)質(zhì)量瑕疵作為超標排放污染物的免責事由似乎難以成立。但筆者以為，基于污水處理廠不同于其 他排污單位的特殊性，有必要從立法本意處罰，對污水處理廠因進水超標導致出水超標的法律責任進行探究。
 

　　(一)進水超標可以作為出水超標的免責事由
 

　　根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī) 章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?rdquo;由此可見，行政處罰的對象 應當是“違反行政管理秩序的行為”，如果被處罰對象不存在違法行為，即使其行為造成了不利后果，也不應當給予行政處罰。筆者認為，如果污水處理廠出水超標確實因進水超標所導致，在污水處理廠不存在違法行為情況下，片面強調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)終極責任而對其進行行政處罰本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解，不利于行業(yè)的健康發(fā)展，也容易造成污水處理企業(yè)與監(jiān)管部門的對立。
 

　　1、污水處理廠對進水水質(zhì)不具有控制權(quán)，無法杜絕進水水質(zhì)超標情形。
 

　　簡單來說，污水處理廠實際是以污水作為原材料，通過一定物理和生化工藝處理生產(chǎn)合格產(chǎn)品(達標出水)的加工廠。任何一個加工廠，如果要保證產(chǎn)品質(zhì)量合格，除了確保加工過程的安全穩(wěn)定，原材料的質(zhì)量控制是重要的先決條件。 當原材料的質(zhì)量不符合生產(chǎn)加工標準，加工企業(yè)可以選擇替換原材料，在無法獲 得合格原材料的情況下可以選擇主動停產(chǎn)停工。但與普通的加工企業(yè)不同，污水處理廠對進水水質(zhì)不具有控制權(quán)，且無法拒絕不達標的進水進入。雖然根據(jù)《水污染防治法》第五十條第一款的規(guī)定，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物， 應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。”然而在實踐中，污水處理廠并不能對進入廠區(qū)污水的污染物指標進行主動篩選，而且由于監(jiān)測技術(shù)所限，污水處理廠發(fā)現(xiàn)進水超標時，已經(jīng)有不達標的污水進入生產(chǎn)工藝。另一方面，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十一條1的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠未經(jīng)主管部門同意不得擅自停運城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施。因此，在進水水質(zhì)嚴重超標可能導致處理工藝崩潰的情況下，污水處理廠并不能直接拒絕接收污水，仍然需要向主管部門請示后才能采取停運措施。要求加工廠性質(zhì)的污水處理廠在既無法控制原材料(進水)質(zhì)量，又無法停工停產(chǎn)的情況下保障持續(xù)不間斷的提供合格產(chǎn)品(達標出水)豈非悖論。
 

　　2、不存在可以處理任何進水水質(zhì)的污水處理工藝，任何進水超標情形都要 求出水達標不符合基本邏輯。
 

　　污水處理行業(yè)發(fā)展到今天已有 100 多年的歷史，雖然技術(shù)應用成熟，但仍然 不存在可以處理任何進水水質(zhì)的處理工藝。因此，任何一種污水處理工藝，在不 同的水質(zhì)特性條件下都具有其局限性。污水處理廠需要充分考慮服務(wù)區(qū)域內(nèi)的進水水質(zhì)特性，選擇相應的污水處理工藝并根據(jù)處理工藝確定進水水質(zhì)指標的上限 標準才能保證在一定進水水質(zhì)條件下的出水水質(zhì)合格。正是基于此，《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定明確，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應 當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。”。然而，在實踐中，監(jiān)管部門往 往對該條進行割裂式的理解與適用，僅依據(jù)第二款，以及該法第十條2、第八十三條3的相關(guān)規(guī)定規(guī)定對污水處理廠進行處罰。筆者認為，拋開進水水質(zhì)超標情形，片面強調(diào)污水處理廠出水水質(zhì)責任，實際上是要求污水處理廠在既有的處理工 藝條件下，無論進水水質(zhì)標準如何，都必須保證出水水質(zhì)達標，這顯然不符合行業(yè)現(xiàn)狀和基本邏輯。
 

　　3、污水處理廠履行謹慎運營義務(wù)前提下，不因出水超標而認定存在違法行為。
 

　　在進水水質(zhì)超標導致出水水質(zhì)超標的情形下，導致進水超標的原因必然是違規(guī)排放行為，因此，違規(guī)排放單位才是違法行為人。如果污水處理廠履行了謹慎運營義務(wù)，即采取措施最大限度降低進水水質(zhì)超標導致的不利后果，在進水水質(zhì)超標輕微的情況下通過調(diào)整處理工藝或增加藥劑投放確保出水水質(zhì);在進水水質(zhì)嚴重超標的情況下，采取措施保障污染物的去除率，降低出水對環(huán)境不利影響。 在此情況下，出水水質(zhì)超標的不利后果并非因污水處理廠存在違法行為所導致，而是超標排放單位的違法行為導致，污水處理廠在客觀上不是實施違法行為的直接主體，主觀上也無超標排放出水的故意，且采取合理措施降低不利后果的產(chǎn)生，不應當承擔超標排放違法行為帶來的后果。
 

　　(二)進水超標作為出水超標免責事由的法律適用要求
 

　　1、運營單位應證明進水超標情形的存在。
 

　　由于進水超標往往是間歇性的出現(xiàn)，取證難度較大。因此，運營單位需要通 過人工或在線方式對進水水質(zhì)進行監(jiān)測，必要的時候還需安裝視頻監(jiān)控和預警系 統(tǒng)，確保及時監(jiān)測并采取必要措施留下進水超標的證據(jù)。證據(jù)內(nèi)容包括但不限于超標時點、超標的污染物指標、超標程度、超標持續(xù)時間、超標水量等內(nèi)容。
 

　　運營單位發(fā)現(xiàn)進水水質(zhì)超標情形時，應立即進行水質(zhì)取樣和化驗，具備條件的應委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機構(gòu)進行取樣化驗，出具合法有效的水質(zhì)監(jiān)測報告。同時，運營單位應要求行業(yè)主管部門、環(huán)保部門對進水水質(zhì)進行監(jiān)測或?qū)\營單位匯報的進水超標情況進行復核確認。
 

　　需要特別指出的是，根據(jù)《水污染防治法》第十條、第五十條界定的進水“超標”是指超過國家或地方規(guī)定的水污染物排放標準，而生態(tài)環(huán)境部《通知》中認 定“進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力”為進水超標。筆者認為，雖然設(shè)計進水水質(zhì)標準作為參照標準更為合理，但從法律適用角度，進水超標的界定應以國家(地方)標準、設(shè)計進水水質(zhì)標準、實際處理能力標準之間的較高者為準。
 

　　2、運營單位應證明進水超標與出水超標之間存在因果關(guān)系。
 

　　出水水質(zhì)與污水處理廠的進水水質(zhì)和運營能力直接相關(guān)，進水水質(zhì)超標并不會必然導致出水水質(zhì)超標，因此，運營單位如何證明出水超標與進水超標存在必然的因果關(guān)系是免責事由成立的決定性因素。
 

　　生態(tài)環(huán)境部《通知》中規(guī)定“由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門”認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導致出水超標……，由此可見，行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門均可以作為認定出水超標“確因”進水超標所導致的有權(quán)部門。
 

　　筆者認為，上述規(guī)定顯然具備了較高的操作性，有利于提高行業(yè)主管部門和生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法能力。但從法律適用角度，進入行政復議、訴訟階段后， 由做出行政處罰決定的行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門認定出水超標與進水超標是否存在因果關(guān)系顯然在邏輯上存在一定的悖論。從維護各方合法利益角度，引 入第三方機構(gòu)或?qū)＜艺J證來界定進水超標與出水超標存在因果關(guān)系更為合理。因果關(guān)系的證明內(nèi)容應至少包括以下幾個方面：
 

　　1) 指標匹配性：即出水超標與進水超標的污染物指標應當匹配，這里的匹 配并非指標類別的一一對應，而是從工藝、技術(shù)等專業(yè)角度證明出水超標的污染物指標與進水超標的污染物指標之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。
 

　　2) 時間匹配性：考慮到污水處理工藝的進水停留時間，進水超標的時間段應與出水超標的時間段相匹配。
 

　　3) 進水超標對處理工藝的影響：這是證明因果關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，少量或瞬 間的進水超標并不必然導致出水水質(zhì)超標，因此，需要由專業(yè)機構(gòu)或行 業(yè)專家從工藝角度來證明進水超標的持續(xù)時間、超標進水水量對于處理工藝的實質(zhì)性影響，也包括有毒有害物質(zhì)對于處理工藝的實質(zhì)性損害。
 

　　3、運營單位應證明已經(jīng)勤勉盡責
 

　　筆者認為，進水超標與出水超標之間存在因果關(guān)系是對運營單位減輕和從輕處罰的依據(jù)，但為了確保不縱不枉，并達到免除行政處罰之目的，運營單位仍然需要證明在進水超標期間不存在過錯，即已經(jīng)履行“行業(yè)謹慎運營慣例”義務(wù)，包括但不限于：
 

　　1) 進水超標的監(jiān)測、報告義務(wù)：即依法依規(guī)對進水超標進行監(jiān)測并向主管部門、環(huán)保部門報告超標情況;
 

　　2) 可能導致出水超標時執(zhí)行應急預案的義務(wù)：按照主管部門、環(huán)保部門事先批準或備案的應急預案執(zhí)行，采取應急措施，并保留相應的記錄。
 

　　3) 盡最大能力消減污染物義務(wù)：在進水超標情況下，運營單位應采取加強運營管理、進行必要的工藝調(diào)整、增加藥劑投放量等措施，盡最大能力消減污染物。
 

　　證明運營單位勤勉盡職的核心在于是否盡最大能力消減污染物，筆者認為，除應提供相應的運營記錄外，應以是否達到規(guī)定的去除率指標作為主要判斷依據(jù)。
 

　　(三)運營單位承擔行政處罰責任后向超標排放單位追責的實踐難點
 

　　筆者在辦理污水處理廠行政處罰案件過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門對運營單位因進水超標導致出水超標被行政處罰的抗辯理由大多表示理解，但堅持給予行政處罰的原因除了缺乏免責的法定事由之外，另一方面就是環(huán)保部門認為運營單位被行政處罰后可以就進水超標事宜向超標排污單位追責，不會導致運營單位承擔更多經(jīng)濟損失。
 

　　筆者認為，根據(jù)《水污染防治法》第九十六條“因水污染受到損害的當事人， 有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。……水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔賠償責任后，有權(quán)向第三人追償。”和《中華人民共和國民法典》中有關(guān)侵權(quán)責任的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠追究超標排污單位的責任具有法律依據(jù)，但存 在現(xiàn)實困難，基本不具備可操作性。
 

　　1、難以確定侵權(quán)責任主體
 

　　目前污水處理廠主要采取特許經(jīng)營的方式，通過與政府授權(quán)部門簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》接納一定區(qū)域的污水，并履行相應的建設(shè)、運營及維護義務(wù)。即污水
 

　　處理廠并不與單獨的排污企業(yè)產(chǎn)生直接的合同關(guān)系，從而污水處理廠無論從管理權(quán)限上，還是從建設(shè)運營的成本考慮，要做到對到排入水質(zhì)源頭的監(jiān)控都具有客 觀存在的現(xiàn)實難度。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》、《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，目前污水處理廠主要在其紅線范圍內(nèi)的進水口處設(shè)置污染源監(jiān)控設(shè)備，對匯入污水處理廠的全部進水進行水質(zhì)監(jiān)控。當上游排污單位將超標廢水排入污水管網(wǎng)導致出水超標時，由于污染物的混合以及出水反應的滯后性，污水處理廠僅 通過進水污染物指標的變化要及時、準確地推測出直接責任主體無疑是困難的。
 

　　另一方面，即使運營單位可以確認超標排污單位，但由于運營單位不具有環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限，難以對超標排污單位的違法行為進行證據(jù)保全，更無法在訴訟過程中溯源，且法庭是否認可運營單位自行取得的超標排污證據(jù)也值得商榷。
 

　　2、難以證明超標排放單位與污水處理廠出水超標的因果關(guān)系
 

　　即使確定了超標排污單位，一方面由于進水口匯集了眾多單位排放的污水，且排污口到進水口存在一定物理距離，運營單位難以證明進水水質(zhì)超標情形、水質(zhì)超標程度與超標排污行為之間存在必然因果關(guān)系;另一方面，誠如前文所述，出水超標因素復雜，運營單位要證明進水超標是出水超標的唯一原因存在較大困難。
 

　　3、賠償金額的支持范圍存在不確定性
 

　　污水處理廠因“進水超標導致出水超標”被行政處罰的主要的損失包括：行政罰款、工藝或設(shè)施的毀損修復費用、特許經(jīng)營違約損失、增值稅退稅損失，以及環(huán)境保護稅損失等。這些損失能否在侵權(quán)之訴中得到支持存在較大不確定性， 尤其是不予退返的增值稅和環(huán)保稅補繳造成的損失，在目前的司法判例中，由于增值稅退稅利益與污水處理廠未來三年的營業(yè)收入掛鉤，有可能被法院認為其不具備可得利益損失明確、具體、可預見性的標準從而不被支持。而且即便被支持，如此高額的賠償，一方面取決于法官的自由裁量權(quán)，還要充分考慮排污方的執(zhí)行能力。
 

　　綜上，按照目前的環(huán)保監(jiān)管模式，在缺乏環(huán)保部門對超標排污行為進行行政處罰前提下，污水處理運營單位通過民事訴訟在向超標排污方提起侵權(quán)之訴，要做到責任主體的明確和因果關(guān)系的證明絕非易事，如在耗費大量時間、人力、經(jīng)濟成本后仍不能達到挽回大部分損失的目的，對于運營單位而言得不償失，這也是甚少出現(xiàn)污水處理企業(yè)因此向排污方追責案例的重要原因。
 

　　確立進水超標作為出水超標免責事由的相關(guān)建議
 

　　筆者以為，進水超標作為出水超標行政處罰免責事由雖然具備法理基礎(chǔ)，但應用于司法實踐中必須明確免責事由確立條件，避免濫用免責事由對水環(huán)境保護的不利影響。
 

　　(一)對《水污染防治法》進行立法解釋，明確法律適用依據(jù)
 

　　《水污染防治法》第五十條：向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。
 

　　城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責。
 

　　環(huán)境保護主管部門應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進行監(jiān)督檢查。
 

　　筆者認為，該條三款規(guī)定具有明顯的因果遞進關(guān)系，即首先要求向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放的水污染物應當符合排放標準，從而要求城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位應對其出水水質(zhì)負責，所以環(huán)保主管部門應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進行監(jiān)督檢查。只有將三款規(guī)定整體理解，才符合污水處理的行業(yè)特征及運營邏輯。然而在行政執(zhí)法及司法實踐中，均單一的引用該條第二款規(guī)定，而完全忽視第一款規(guī)定，筆者認為該種理解方式是有悖于立法本意和行業(yè)特性。
 

　　目前對于《水污染防治法》的適用尚未有明確的法律解釋，環(huán)境保護主管部門依據(jù)自身的理解和行政執(zhí)法需要出臺了諸多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至按 照環(huán)保部的相關(guān)答復意見指導行政執(zhí)法。筆者認為除法律法規(guī)明確授權(quán)環(huán)境保護主管部門制定相關(guān)實施辦法或細則之外，對于法律的適用不宜由做出行政處罰的機關(guān)進行解釋。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四十五條規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，環(huán)保部門并沒有法律解釋權(quán)限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鑒于該條規(guī)定的理解是確立解決進水超標導致出水超標免責事由的法律基礎(chǔ)，筆者認為非常有必要推進對該條款的立法解釋。
 

　　(二)引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)
 

　　進水超標作為污水處理廠免除出水超標責任的關(guān)鍵在于進水超標與出水超標之間因果關(guān)系的證明，生態(tài)環(huán)境部《通知》中首次明確了可以通過行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門對因果關(guān)系進行認定從而作為從輕或減輕行政處罰的依據(jù)4，
 

　　但該規(guī)定仍然沒有跳出“污水處理廠不予免責”的桎梏，而監(jiān)管部門作為因果關(guān) 系的認定主體其專業(yè)性和公正性也值得商榷。因此，要解決這個問題，同時避免污水處理廠自證清白的弊端，保證證明過程和結(jié)果的合法有效性，筆者建議可以引入第三方評估鑒定機制，由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)進行以下評估鑒定分析：
 

　　其一、對進水水質(zhì)進行分析，判斷進水水質(zhì)超標情況是否超出污水處理廠的處理工藝水平或處理能力;
 

　　其二、對污水處理廠采取的的應急措施進行分析，確認應急措施的及時性、 準確性，判斷該應急措施下對污染物的處理限度;
 

　　其三、結(jié)合前述分析，判斷進水超標與出水超標之間是否存在因果關(guān)系，作出導致超標結(jié)果的原因是處理不善還是處理不能的最終結(jié)論。
 

　　(三)明確運營單位和監(jiān)管部門在應急狀態(tài)下的相應職責
 

　　進水超標屬于污水處理廠的應急事項，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第 三十一條的規(guī)定，“城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護運營單位在出現(xiàn)進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化可能導致出水水質(zhì)超標，或者發(fā)生影響城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施安全運行的突發(fā)情況時，應當立即采取應急處理措施，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報告。城鎮(zhèn)排水主管部門或者環(huán)境保護主管部門接到報告后，應當及時核查處理。”
 

　　發(fā)生進水超標時，污水處理廠運營單位和監(jiān)管部門均應采取必要的應急措施，污水廠處理廠應對進水水質(zhì)異常的應急措施通常包括：工藝工況調(diào)整、污染源調(diào) 查、緊急停止進水。污水處理廠除對工藝工況調(diào)整具有完全主動權(quán)外，其他措施均有賴于政府監(jiān)管部門的支持與回應，否則既無法對污染源的排放行為進行處置，也不得未經(jīng)監(jiān)管部門同意而擅自停止或減少進水。由于現(xiàn)行政策法規(guī)并未明確監(jiān)管部門核查處理的期限，亦未對監(jiān)管部門的響應和配合作出明確的限制性規(guī)定，在實踐中，沒有回應或回應不及時的情況屢見不鮮，從而導致污水處理廠陷入極其被動的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境部《通知》第三點中就地方各級生態(tài)環(huán)境部門的應急響應予以明確，“地方各級生態(tài)環(huán)境部門要建立突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案管理和應急事項信息接收制度，在接到運營單位有關(guān)異常情況報告后，按規(guī)定啟動響應機制。運營單位在已向生態(tài)環(huán)境部門報告的前提下，出于優(yōu)化工藝、提升效能等考慮，根據(jù)實際情況暫停部分工藝單元運行且污水達標排放的，不認定為不正常 使用水污染防治設(shè)施。”筆者認為，通知對應急響應要求的進步應值得肯定，但無論應急預案備案管理還是應急事項信息接收制度的建立，生態(tài)環(huán)境部門本身 仍存在極大的自由解釋空間，因此，只有在立法層面對監(jiān)管部門在進水超標時采取的應急措施、響應期限予以明確與限制，才能在發(fā)生此類事件時，督促監(jiān)管部門與污水處理企業(yè)形成協(xié)同效應，共同查處污染源頭，及時采取應急預案，預防 污染后果的發(fā)生。
 

　　結(jié)語
 

　　“進水超標導致出水超標”法律責任不清已經(jīng)困擾污水處理行業(yè)多年，不利 于國家大力提倡的污水處理行業(yè)市場化發(fā)展進程;而不同地區(qū)、不同尺度的行政處罰自由裁量也容易造成運營單位、社會公眾對環(huán)保監(jiān)管公平性、公正性的質(zhì)疑， 不利于環(huán)保監(jiān)管和改善營商環(huán)境。因此，這個問題的根本解決，有賴于污水處理行業(yè)、監(jiān)管部門和社會公眾的基本共識，即環(huán)境保護立法及行政處罰最終目標是 防治污染、保護和改善生態(tài)環(huán)境，對污水處理廠的監(jiān)管應當以控制并懲處污染源 為基礎(chǔ)，監(jiān)督污水運營單位勤勉盡責為核心，這不僅僅需要環(huán)保部門的支持與理 解，在立法、司法層面也需要各部門的共同努力。
 

　　參考文獻：
 

　　1 《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十一條：城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護運營單位不得擅自停運城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，因檢修等原因需要停運或者部分停運城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的，應當在 90 個工作日前向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報告。
 

　　2 《水污染防治法》第十條：排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。
 

　　3 《水污染防治法》第八十三條違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉：……(二)超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的;……
 

　　4 《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》三、規(guī)范環(huán)境監(jiān)督管理(三)合理認定處超標責任。……對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。