國務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱為《條例征求稿》）（征集時間為2017-07-21至2017-08-22）公開征求意見的通知一經(jīng)發(fā)布，立即引發(fā)業(yè)內(nèi)人士聚焦。

此《條例征求稿》亮點(diǎn)頗多，較為突出的是將“平等、公平”放到一個較高的位置上，允許各種所有制形式平等參與。

“《條例征求稿》是國務(wù)院層面關(guān)于PPP領(lǐng)域法規(guī)的第一次征求意見稿，是我國PPP法治化進(jìn)程中重要一環(huán)?！北本﹪視媽W(xué)院教授崔志娟表示，法律層級上，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》屬于行政法規(guī)，法律位階上要高于發(fā)改委、財政部等發(fā)布的規(guī)章。

內(nèi)容上，“此《條例征求稿》亮點(diǎn)頗多，較為突出的是將“平等、公平”放到一個較高的位置上，允許各種所有制形式平等參與?！薄耙浴当驹鲂В≒PP模式所帶來的降低融資成本，增強(qiáng)有效供給效果）’作為項目的評價標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。向現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)邁進(jìn)?！?/p>

某知名律所高級合伙人向記者透露，到完成征求意見稿期間，為了形成較為權(quán)威的共識意見，業(yè)內(nèi)權(quán)威人士正在進(jìn)行多輪討論，但基本上都是關(guān)門會議。

更高層面上的協(xié)調(diào)

新預(yù)算法、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等法律和文件的出臺，嚴(yán)格約束地方政府的舉債行為，明確地方政府舉債只能通過發(fā)行地方債券的方式，同時鼓勵推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）。

一時間，PPP受到各地方政府歡迎，以“激流勇進(jìn)”的氣勢，迅速向全國邁進(jìn)。

財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年6月末，按照財政部相關(guān)要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目有13554個，總投資額高達(dá)16.4萬億元。

在巨大的投資任務(wù)下，發(fā)改委和財政部兩部委挑起重?fù)?dān)，作為PPP模式的主推者分別負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目統(tǒng)籌工作。

“一直以來，這兩大部委（財政部和發(fā)改委）分工并不明晰。市場上很難找到?jīng)]有基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)，也很少見到不用于公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施?！睗?jì)邦公司的聯(lián)合創(chuàng)始人、國家發(fā)改委財政部PPP雙庫專家張燎對法治周末記者說，但兩部委卻因為各自職能“分而治之”，在各自領(lǐng)域列出一系列規(guī)章制度、項目目錄等，在PPP市場上常受到詬病。

“此次《條例征求稿》制定者的層級較高（國務(wù)院法制辦），從而賦予文件一些重要特點(diǎn)?！睆埩侵赋?，“分工不分治”體現(xiàn)的較為明顯，該文件首先從標(biāo)題上就明確了是要協(xié)調(diào)“基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域”。

“因為發(fā)改委和財政部住建部、交通部等部委的PPP相關(guān)規(guī)章非常多。也不好說《條例征求稿》有多少大膽的突破。”張燎說，“《條例征求稿》更多是在原有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌各方訴求，將以往關(guān)鍵性的、有爭議的問題綜合歸納、平衡、協(xié)調(diào)。對于雙方有爭議的區(qū)別較大的繞不過去的問題，可能在未來會給一個公允的說法?！?/p>

另外，由于《條例征求稿》立法層級較高，以及負(fù)責(zé)起草的單位與以往不同，在其體例上與以往相關(guān)文件相比更具特色。

張燎對法治周末記者說，以往的PPP相關(guān)文件，告訴你應(yīng)該怎么做，要怎么做，但沒有規(guī)定你不這樣做，會有一個怎樣的后果。

“監(jiān)管者不長牙齒，起不到威懾作用。這就導(dǎo)致地方看中央部委文件中，對于不喜歡的規(guī)章、制度視而不見，選擇性適用。”張燎說。

而國務(wù)院法制辦起草的文件，帶有些“法制辦體例”，不僅明確了可以做什么，應(yīng)該做什么，《條例征求稿》的第六章，更加強(qiáng)調(diào)了法律責(zé)任，明確了哪些行為會受到處分、處罰。而以往的部門規(guī)章里，不會設(shè)立處罰權(quán)。

專治“新官不理舊賬”

2017年兩會召開期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示，要落實和完善促進(jìn)民間投資的政策措施。政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

“新官不理舊賬”在PPP領(lǐng)域較為明顯。PPP項目最大特點(diǎn)在于前期投入大，運(yùn)營時間長，利潤回收慢，更需要政府講誠信，否則將會造成巨大的損失。

《條例征求稿》針對“新官不理舊賬”問題的治理上著力不小。張燎指出，最直接的說法在第二十條，明確“合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響?！薄暗窃趯嵺`中，最關(guān)鍵的不是財力夠不夠的問題，而是政府是否愿意履約的問題?！?/p>

由于PPP項目周期較長，因此穩(wěn)定的資金來源是項目（準(zhǔn)經(jīng)營、非經(jīng)營PPP項目）正常運(yùn)行的有力保障。北京盈科律師事務(wù)所律師周垂坤指出，但目前受限于《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府只有中期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算，而那些需要由財政支出平衡未來收益的PPP項目，實際上是需要和政府長期預(yù)算相掛鉤的，并且財政可承受能力評估也應(yīng)當(dāng)基于長期預(yù)算計劃的。

有鑒于此，未來條例有可能補(bǔ)充“政府有責(zé)任將支出事項納入中期預(yù)算規(guī)劃中”的相關(guān)條款，同時需要向財政部建議未來在預(yù)算法實施中引入長期預(yù)算計劃的機(jī)制，以解決長期穩(wěn)定支付依據(jù)的問題。

從學(xué)者的角度出發(fā)，崔志娟指出，真正的PPP項目財政支出，無論是納入年度預(yù)算還是中長期預(yù)算，從基本邏輯上并不會形成地方政府債務(wù)。

在《條例征求稿》第二章“項目發(fā)起”中，已明確“涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，應(yīng)當(dāng)提請同級財政部門進(jìn)行財政承受能力評估。并形成明確的結(jié)論?！?/p>

讓專門的人做專門的事

 “回歸PPP‘降本增效’的本質(zhì)，不作為單純?nèi)谫Y行為，我認(rèn)為這是《條例征求稿》中的一大亮點(diǎn)?！贝拗揪暾f。

《條例征求稿》總則第六條明確：“國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。”

崔志娟介紹，中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體系各種所有制并存，不應(yīng)該排斥國企、央企參與，同時也不能對民營企業(yè)設(shè)置門檻，鼓勵各種社會資本參與到PPP項目建設(shè)中來。不會因為身份，所有制形式，來選擇合作方，而是看項目誰來做成本更低、效果更好。

“不管所有制形式，讓專業(yè)的人去做好專業(yè)的事情。這符合現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)主流導(dǎo)向。”崔志娟說。

更加關(guān)注有效供給

《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規(guī)定了政府發(fā)起和社會資本發(fā)起兩種模式，并規(guī)定了相關(guān)操作方式（“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主?！保凇稐l例征求稿》有關(guān)項目發(fā)起的條例字面上看，并未明確說明社會資本方可以直接發(fā)起，而是用“公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目采用政府和社會資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議”的表述。

崔志娟指出，“政府發(fā)起相對來說更加穩(wěn)健，其他的發(fā)起（“公民、法人和其他組織”），可以向相關(guān)部門提出建議、提交項目建議書，批準(zhǔn)之后才能算是真正的發(fā)起。而后，再經(jīng)過與政府部門發(fā)起一樣的流程?！?/p>

此條的亮點(diǎn)在于，首次將“公民”納入進(jìn)建議或發(fā)起方。公民的建議往往是最接地氣、最急切的，而公共服務(wù)也是為了公民而提供的，因此將公民加入發(fā)起方能夠進(jìn)一步促進(jìn)PPP提供有效供給。

來源：法制周末 中國環(huán)聯(lián)

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