長期以來，農(nóng)村污水治理領(lǐng)域一直被認(rèn)為“重建設(shè)、輕運營”，配套管網(wǎng)不齊全、投資回收期長、后期運維收入難以保證等問題被詬病已久。與此相對的，運營收入穩(wěn)定、量價機(jī)制明晰、效益與運營效率掛鉤的特許經(jīng)營類環(huán)境項目，被看作更優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
而在近期，一些農(nóng)村污水項目以特許經(jīng)營的面貌亮相，讓不少業(yè)內(nèi)人士大呼奇特。在行業(yè)爭論“市政污水項目是否應(yīng)被踢出特許經(jīng)營”尚未落下帷幕之時，農(nóng)村污水正躍躍欲試地擠入特許經(jīng)營陣營。
一
此前，農(nóng)村污水的付費模式多為“可用性付費”(即c類項目，分類如下圖所示)，如果績效付費占比很低，那么就會呈現(xiàn)因政府兜底而擴(kuò)大地方負(fù)債的負(fù)面屬性，也可能導(dǎo)致工程商賺取工程利潤拔腿就跑的情況大面積出現(xiàn)。而特許經(jīng)營項目利潤來源于運營，由一定比例的使用者付費+可行性缺口補(bǔ)貼構(gòu)成，以量計價的付費特征為企業(yè)帶來了控制前期建設(shè)成本、提高后期運營效率的動力，邊界清晰的考核條件明確劃分了企業(yè)及政府責(zé)任。
E20環(huán)保PPP分類格局圖
在以農(nóng)戶付費為基礎(chǔ)的農(nóng)污特許經(jīng)營項目中，規(guī)則與市政污水更為相似：向污染者收取的費用作為行政事業(yè)性收費，收取后納入財政預(yù)算(政府性基金預(yù)算)，并專項支付給自己的專營市政公司(即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè));或由財政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”原則向環(huán)保企業(yè)支付服務(wù)費用。
在“經(jīng)營性”光環(huán)的加持下，農(nóng)污特許經(jīng)營項目似乎有望脫離既往“重建設(shè)、輕運營”的泥沼，逐漸完善成熟起來。對于企業(yè)來說，雖然仍是政府付費，但鐵定納入預(yù)算，且可以使用特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資;對于政府來說，從可用性付費變?yōu)榱丝尚行匀笨谘a(bǔ)助，不再受財承不超5%的紅線影響。那么對于項目來說，是否質(zhì)量及效率會有實質(zhì)提升?
二
從多方面來看，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營相比，這一波農(nóng)村污水項目多少表現(xiàn)出了一些不適癥狀。
報價方式與傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目的差異。如幾個月前中國水網(wǎng)報道的“43.43億的南京江寧區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施項目特許經(jīng)營招標(biāo)”中，按總投資額報價。在近日開始招標(biāo)的賀蘭縣農(nóng)村生活污水治理工程特許經(jīng)營項目中報價方式為“經(jīng)營利潤率”。也有部分項目報價方式為處理單價，如北京昌平區(qū)農(nóng)村污水特許經(jīng)營項目的報價方式為“污水處理費單價和管網(wǎng)委托運營費單價”，江蘇省常熟市農(nóng)村分散式污水處理一期項目的報價方式為每戶每年的服務(wù)價格，但以單價成交的項目整體比例較少。
此外，還有一些農(nóng)村污水項目雖然以處理單價報價，但價格過高，如單價過10元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目，特許經(jīng)營已難擔(dān)其負(fù)，其本質(zhì)仍為拉長版BT。
使用者付費難以保證。在寧夏賀蘭縣農(nóng)污特許經(jīng)營項目中，提及“由政府向農(nóng)戶收取污水處理費后，再支付給項目公司，不足部分由政府提供補(bǔ)貼。”在更多的同類項目中，則未提及使用者付費部分。
對比來看，在越接近城市的村鎮(zhèn)，計量、收費難度較小;在越分散的農(nóng)村地區(qū)，大多農(nóng)村污水量難以計量，污水費征收率低，農(nóng)村居民用水亦難以監(jiān)測，農(nóng)村可能存在的空巢化等問題，該類項目仍是純政府付費項目為主，這對于當(dāng)?shù)氐呢斦Ц赌芰σ彩且粋€較大的考驗。清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長劉世堅判斷：“目前來看，農(nóng)污特許經(jīng)營項目仍依賴補(bǔ)貼，對企業(yè)的吸引力和保障不太樂觀。”
經(jīng)營企業(yè)關(guān)閉權(quán)存疑。城市中的居民感受、環(huán)境質(zhì)量考核，均高度依賴于污水廠運營狀況。一旦污水廠停止運營，生活污水亂排便會引來環(huán)境監(jiān)管部門的罰單及問責(zé)，這些前提條件促使市政污水處理成為了“剛需”。據(jù)此，水務(wù)企業(yè)的“關(guān)閉權(quán)”便是與地方政府博弈的資本，在解決爭端糾紛、商討價格等問題中帶來話語權(quán)。
而放之于農(nóng)村，水處理需求的剛性有所下降，在強(qiáng)行監(jiān)管力度不足的情況下，不運營帶來的直觀危害不大，政府的支付壓力就有所減弱。在長期合作關(guān)系中，雙方力量的不均衡或?qū)⒂绊懜鞣N問題的解決效率。
考核邊界相對復(fù)雜。由于國家標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，農(nóng)村污水處理模式亦多種多樣，包括集中式、分散式、分戶式等，這些不同的工藝和模式均對項目的邊際條件的確定造成了較大困難。“在市政污水領(lǐng)域，有多年積累下的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)數(shù)據(jù)及成本數(shù)據(jù)。而在農(nóng)村污水領(lǐng)域，特許經(jīng)營的配套政策可能不夠健全。”一位不具名行業(yè)人士表示。
三
對于農(nóng)村污水特許經(jīng)營項目，一些行業(yè)人士持觀望態(tài)度。蘇交科集團(tuán)市政院水環(huán)境景觀所副所長楊一夫表示：“城市污水套路不一定適合農(nóng)村，要根據(jù)村莊的管網(wǎng)收集、處理規(guī)模、穩(wěn)定性、水質(zhì)達(dá)標(biāo)性等情況而定。”
“目前公司傾向于EPC項目，后期再接運營項目。農(nóng)村只要收農(nóng)民錢都是不容易的。”專注于農(nóng)村污水的某公司人員表示。
有人質(zhì)疑部分農(nóng)村污水特許經(jīng)營或為當(dāng)?shù)仄脚_公司量身定制。“江寧項目由當(dāng)?shù)貐^(qū)級水司中標(biāo)，寧夏賀蘭項目由寧夏水務(wù)投資集團(tuán)有限公司中標(biāo)。平臺公司以特許經(jīng)營收割項目的操作值得注意。”據(jù)了解，在PPP模式中，財金〔2019〕10號文明確本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)不得作為社會資本參與“本級”PPP項目;而在特許經(jīng)營模式下，本級平臺公司則不受限制。
也有人認(rèn)為，特許經(jīng)營之于農(nóng)村污水，是優(yōu)質(zhì)模式，只是當(dāng)前條件尚未完全具備，還需要時間完善。“水十條提出實行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，并明確采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本進(jìn)入。可以預(yù)見，未來以特許經(jīng)營權(quán)授予的方式將會成為農(nóng)村污水處理的主要的可行方式。”
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