作者簡(jiǎn)介：

周蘭萍 中倫律師事務(wù)所合伙人，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)專家。

張留雨 中倫律師事務(wù)所 律師

一 問題產(chǎn)生的緣由

(一)審計(jì)部門擬將“保底量”安排認(rèn)定為固定回報(bào)的違規(guī)行為

縱觀審計(jì)署公布的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》，地方債務(wù)問題一直是審計(jì)署跟蹤調(diào)查的重點(diǎn)，再三強(qiáng)調(diào)地方政府不得違法違規(guī)提供融資擔(dān)保承諾、違規(guī)或變相舉債，堅(jiān)決遏制政府隱性債務(wù)增量。并提出繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)中的不規(guī)范行為，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。據(jù)悉，近期部分PPP項(xiàng)目的交易安排中因設(shè)置有“保底量”機(jī)制而被審計(jì)署要求整改。筆者以污水和垃圾處理項(xiàng)目為例，對(duì)此相關(guān)問題加以分析。

(二)PPP新規(guī)帶來項(xiàng)目操作上的疑慮

《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“10號(hào)文”)第二條規(guī)定“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”，相較于《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))第三條規(guī)定“按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”，10號(hào)文未明確規(guī)定“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”由政府方承擔(dān)。由此引發(fā)PPP各參與方對(duì)“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”如何分配，是否要調(diào)整歸由社會(huì)資本方承擔(dān)的市場(chǎng)疑慮。

二 保底量設(shè)置的背景

(一)“保底量”與原料供應(yīng)直接相關(guān)，屬于污水和垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目的行業(yè)操作慣例

在污水和垃圾處理領(lǐng)域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)，或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)約定由政府方負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。其中，就原料供應(yīng)數(shù)量上，政府和社會(huì)資本雙方通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期一定期間內(nèi)設(shè)定最低供應(yīng)量，作為政府方的最低需求保證，即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的“保底量”，這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的策略安排，也是社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的一種緩釋機(jī)制。

(二)“保底量”與適度超前的建設(shè)規(guī)模匹配，受政府管控影響較大

由于污水、垃圾處理廠在確定處理能力時(shí)，需要綜合考慮城市未來發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致其設(shè)計(jì)產(chǎn)能大于當(dāng)前所需產(chǎn)能，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模適度超前，且在污水、垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期一段時(shí)間內(nèi)是不會(huì)達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模的要求進(jìn)行滿負(fù)荷運(yùn)營(yíng)的。因此，此類項(xiàng)目中多會(huì)約定在初始運(yùn)營(yíng)的前幾年設(shè)定60%-90%不等的基本量，由政府方承擔(dān)適度的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，屬于城市環(huán)境發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，同時(shí)也可促使政府方合理規(guī)劃、設(shè)計(jì)該類項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模。由此，政府方對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，也基于此政府方通常會(huì)與污水、垃圾處理廠的社會(huì)資本方約定保底污水或垃圾處理量，當(dāng)其實(shí)際處理量低于“保底量”時(shí)按照“保底量”結(jié)算。

(三)“保底量”事關(guān)污水和垃圾處理項(xiàng)目的融資可獲得性，影響其最終能否實(shí)現(xiàn)物有所值

“保底量”屬于最低使用量的付費(fèi)安排，源于“照付不議”(takeor pay)的項(xiàng)目融資慣例，由政府方承諾最低使用需求，在供應(yīng)量不足時(shí)仍按照最低使用需求支付服務(wù)費(fèi)，滿足項(xiàng)目公司具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)需求。如果污水和垃圾處理項(xiàng)目的需求量不可預(yù)測(cè)、不明確，將會(huì)加大項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難度和融資成本過高，相應(yīng)降低項(xiàng)目的可融資性。同時(shí)，由于項(xiàng)目公司承擔(dān)較大的需求風(fēng)險(xiǎn)，在需求不足時(shí)，項(xiàng)目公司為了確保能夠收回成本，有可能會(huì)要求提高使用費(fèi)的定價(jià)或者變相降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。因此，在污水和垃圾處理項(xiàng)目上設(shè)置保底量，以增強(qiáng)項(xiàng)目的融資可獲得性，促使該類項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商能夠持續(xù)地提供有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

三 保底量與固定回報(bào)的關(guān)系

(一)相關(guān)政策規(guī)定梳理

1、關(guān)于固定回報(bào)的相關(guān)政策規(guī)定

自2014年以來，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策對(duì)政府承諾的固定收益、固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債、兜底資本金損失等行為予以禁止。近期出臺(tái)的

10號(hào)文對(duì)此再次重申，并明確規(guī)定PPP項(xiàng)目中不得出現(xiàn)以下行為：“存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的”。

2、關(guān)于保底量的相關(guān)政策規(guī)定

關(guān)于保底量安排，中央部委相繼出臺(tái)的多部政策性文件以“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”為調(diào)整內(nèi)容對(duì)此也做出過相關(guān)規(guī)定，比如：

(1)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))[1]規(guī)定，“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”。

(2)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》規(guī)定，“在原料無法從公開市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)(例如污水、垃圾)，或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的情形下，通常會(huì)約定由政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定?！币约啊白畹褪褂昧浚杭凑c項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定程度上降低項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，提高項(xiàng)目的可融資性”。

(二)合規(guī)性差異

1、固定回報(bào)被當(dāng)前政策所禁止，屬于違規(guī)行為。

從2014年至2019年期間中央部委頒布的調(diào)整PPP模式的相關(guān)規(guī)范性文件，均鼓勵(lì)社會(huì)資本方提供符合績(jī)效產(chǎn)出要求的公共服務(wù)，政府方依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本方支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保障社會(huì)資本方獲得合理收益。而固定回報(bào)則是由政府方向社會(huì)資本方承諾，無論未來項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)狀況如何，政府方均按照事先約定的社會(huì)資本方所投資金額一定比例作為收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)，不對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行任何實(shí)際的績(jī)效考核，社會(huì)資本方獲得無風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)的固定收益，實(shí)際上在政府方和社會(huì)資本方之間形成了到期必須支付的固定金額的債務(wù)關(guān)系，政府方由此產(chǎn)生的支出責(zé)任被認(rèn)定為地方隱性負(fù)債，違背了PPP模式初衷，故被明令禁止。

2、“保底量”作為最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，并未被當(dāng)前PPP政策所否定。

“保底量”機(jī)制的設(shè)計(jì)是在政府方和社會(huì)資本方之間就項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)所做的風(fēng)險(xiǎn)分配，作為最低需求風(fēng)險(xiǎn)歸由政府方承擔(dān)，并未被PPP政策規(guī)定禁止。雖10號(hào)文未明確規(guī)定“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”由政府方承擔(dān)，但該文件對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則做了重申，文件未涉及的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，仍應(yīng)遵循在先的文件規(guī)定。

(三)涉及風(fēng)險(xiǎn)分配不同

1、固定回報(bào)機(jī)制下，社會(huì)資本方并未實(shí)際承擔(dān)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

在固定回報(bào)的約定下，社會(huì)資本方也并非不承擔(dān)任何項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而是說在PPP項(xiàng)目中，在滿足項(xiàng)目建設(shè)可用性基礎(chǔ)上，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量如何與其獲取收益并無直接聯(lián)系。這就使得社會(huì)資本方?jīng)]有動(dòng)力、積極性把更多的時(shí)間和精力投入到提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理水平等內(nèi)在訴求上來，提前鎖定了政府方對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力，未按照規(guī)定要求由社會(huì)資本方承擔(dān)PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

2、“保底量”屬于PPP項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)分配，但并未降低或弱化社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

如前所述，“保底量”設(shè)置事關(guān)原料供應(yīng)、設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模超前以及政府方對(duì)污水和垃圾處理行業(yè)的管控，社會(huì)資本方尚無力控制由此產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而由政府方承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)，符合“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則。但是，保底量通常是根據(jù)項(xiàng)目盈虧平衡點(diǎn)測(cè)算得來的，如在更長(zhǎng)的合作期內(nèi)，社會(huì)資本方要想獲得預(yù)期收益，還取決于項(xiàng)目的融資、建設(shè)、管理水平，還需要社會(huì)資本方承擔(dān)更多的運(yùn)營(yíng)管理等風(fēng)險(xiǎn)，換言之，項(xiàng)目并不因由政府方承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)而降低或弱化社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本若是管控不力，還可能會(huì)發(fā)生成本超支等項(xiàng)目實(shí)際虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)與項(xiàng)目績(jī)效關(guān)聯(lián)不同

1、固定回報(bào)機(jī)制下，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力。

在固定回報(bào)機(jī)制下，對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核即使有也可能流于形式，并未真正落實(shí)績(jī)效考核或進(jìn)行違規(guī)“暗箱操作”，即使在考核中出現(xiàn)了問題，也可能會(huì)基于事先約定的兜底條款讓項(xiàng)目公司順利通過績(jī)效考核，從而如期獲得約定的服務(wù)費(fèi)，這些提前鎖定、固化政府支出責(zé)任的做法，有違付費(fèi)應(yīng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的PPP項(xiàng)目基本要求。

2、“保底量”并非一成不變，也并不排斥按效付費(fèi)。

財(cái)政部、住建部等四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號(hào))明確提出要實(shí)施績(jī)效考核和按效付費(fèi)，且嚴(yán)格進(jìn)行合同管理，在相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績(jī)效考核、按效付費(fèi)條款，提高服務(wù)質(zhì)量和效率;建設(shè)完善項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)檢測(cè)與監(jiān)管體系，建立形成基于績(jī)效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制。據(jù)此，在污水和垃圾處理項(xiàng)目中，合同中雖然約定了最低供應(yīng)量和需求量，但并非一成不變，該基本量可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際的污水或垃圾供應(yīng)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，也可設(shè)置相關(guān)調(diào)價(jià)和績(jī)效考核機(jī)制，項(xiàng)目公司只有通過了績(jī)效考核，才能獲得基于考核結(jié)果相對(duì)應(yīng)的服務(wù)費(fèi)。

四 規(guī)避“保底量”被認(rèn)定違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

為防范“保底量”可能被認(rèn)定為“固定回報(bào)”風(fēng)險(xiǎn)，筆者擬從分析“保底量”背后的真正用意到項(xiàng)目實(shí)操變通角度，提出相關(guān)完善及應(yīng)對(duì)措施。

(一)保底量的語(yǔ)詞調(diào)整

日常生活中，我們常在投資理財(cái)中聽到“保底承諾”、“固定回報(bào)”等詞匯，很多投資者一聽到此類介紹就容易產(chǎn)生投資的意愿，以期實(shí)現(xiàn)“旱澇保收”的投資目的?！氨５琢俊敝员徽J(rèn)定為涉嫌固定回報(bào)的違規(guī)行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認(rèn)為只要涉及“保底”的就是固定回報(bào)、無風(fēng)險(xiǎn)收益。因此，從語(yǔ)詞避嫌角度，可嘗試將PPP項(xiàng)目中的“保底量”，以“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”、“基本供應(yīng)量”和“基本處理量”等類似語(yǔ)詞代替。

(二)夯實(shí)設(shè)置“保底量”的基礎(chǔ)，并設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以保證“保底量”指標(biāo)的科學(xué)性和合理性

“保底量”機(jī)制的成功往往建立在合理預(yù)測(cè)“保底量”，即在污水和垃圾處理潛在處理量的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。由于在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，隨著項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃等環(huán)境的變化，實(shí)際供應(yīng)量高于或低于預(yù)測(cè)供應(yīng)量都有可能發(fā)生，所以在開展此類項(xiàng)目前，需要在項(xiàng)目論證階段做實(shí)前期調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目所處地區(qū)的污水排放量或垃圾產(chǎn)生量現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)規(guī)劃要求合理預(yù)測(cè)近期和遠(yuǎn)期的城市污水或垃圾量，夯實(shí)項(xiàng)目設(shè)定“保底量”的基礎(chǔ)。

同時(shí)，隨著項(xiàng)目所在地城市規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量增加，或項(xiàng)目所在地發(fā)生規(guī)劃調(diào)整、出現(xiàn)其他同類項(xiàng)目分流原有項(xiàng)目供應(yīng)量等情況下，為了更公平地分配項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及切實(shí)地評(píng)價(jià)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，“保底量”也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，建立“保底量”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以保證“保底量”指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。

(三)借鑒“不足單價(jià)”和“超進(jìn)單價(jià)”機(jī)制，構(gòu)建階梯降價(jià)的處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配

以南京城東、仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在設(shè)置基礎(chǔ)水量的基礎(chǔ)上，引入了“不足單價(jià)”和“超進(jìn)單價(jià)”機(jī)制，即當(dāng)實(shí)際處理水量低于基礎(chǔ)水量時(shí)，不足水量?jī)H按污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)中的固定成本部分及利稅，即“不足單價(jià)”結(jié)算;而當(dāng)實(shí)際處理水量高于基礎(chǔ)水量時(shí)，超進(jìn)水量?jī)H按污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)中變動(dòng)成本及利稅，即“超進(jìn)單價(jià)”?！安蛔銌蝺r(jià)”主要體現(xiàn)項(xiàng)目的投資成本及合理利潤(rùn)(含所得稅)，“超進(jìn)單價(jià)”主要體現(xiàn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)(含所得稅)。這既保障了項(xiàng)目公司資本性投入的正常回收，又維護(hù)了政府方的合理利益[2]。

在未來的污水及垃圾處理類項(xiàng)目中，可以結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，在設(shè)置“保底量”的基礎(chǔ)上，借鑒“不足單價(jià)”和“超進(jìn)單價(jià)”機(jī)制安排，構(gòu)建階梯降價(jià)的處理服務(wù)單價(jià)體系，進(jìn)行精細(xì)化結(jié)算管理，保障政府和社會(huì)資本雙方的共同利益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

(四)設(shè)置“反向保底”，轉(zhuǎn)移最低需求風(fēng)險(xiǎn)

在污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目合同中通常約定的操作方式是政府方為社會(huì)資本方提供最低使用量/供應(yīng)量等保障，在供應(yīng)量不足導(dǎo)致實(shí)際處理量未達(dá)到保底量時(shí)，政府補(bǔ)貼其中的收益差價(jià)，由此政府承擔(dān)了一部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。那么，可以通過設(shè)定“反向保底”轉(zhuǎn)移最低需求風(fēng)險(xiǎn)以滿足項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施要求，即“保底量”由社會(huì)資本方作出承諾，同時(shí)社會(huì)資本方負(fù)責(zé)污水和垃圾的收集、運(yùn)輸，自行承擔(dān)污水、垃圾的供給工作;若在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，實(shí)際處理量低于“保底量”，則社會(huì)資本方只能按實(shí)際處理量獲得低于正常單價(jià)的處理服務(wù)費(fèi)，當(dāng)然如實(shí)際處理量高于“保底量”，社會(huì)資本方可獲得一定的額外獎(jiǎng)勵(lì)。

在此種“反向保底”機(jī)制下，政府方原來承擔(dān)的最低需求的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本方。但是，采用反向保底需結(jié)合項(xiàng)目本身及項(xiàng)目所在地的實(shí)際情況，如果盲目地把最低需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，在風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則下，社會(huì)資本方將要求獲得風(fēng)險(xiǎn)增加相應(yīng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終導(dǎo)致政府方長(zhǎng)期支出增加，也不利于達(dá)成PPP長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效率提高的核心目標(biāo)。

(五)特殊條件下的去“保底量”安排

在單體的污水處理PPP項(xiàng)目和社會(huì)資本方不負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)工作的垃圾處理PPP項(xiàng)目上，政府對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃有最高決策權(quán)限，因而更有能力規(guī)劃和安排好一定的污水和垃圾供應(yīng)量及處理量需求，因此這類項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)具有合理性。而在廠網(wǎng)一體化污水處理項(xiàng)目和社會(huì)資本方負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)及處理等整體工作的垃圾處理項(xiàng)目中，項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作均由社會(huì)資本方主導(dǎo)，政府方提供區(qū)域內(nèi)污水處理和垃圾收運(yùn)處理的唯一性保障并賦予社會(huì)資本方相關(guān)的自主經(jīng)營(yíng)決定權(quán)，社會(huì)資本方基于相對(duì)可控的設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模、投資時(shí)序和回收周期等因素，作出可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的投資決策判斷，其對(duì)污水或垃圾的收集量、處理量有相對(duì)穩(wěn)定預(yù)期，這種情況下不建議再設(shè)置“保底量”。

總結(jié)：

保底量機(jī)制在污水和垃圾處理領(lǐng)域的廣泛適用已然形成一定的行業(yè)操作慣例，其背后反映的是項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配。隨著污水廠網(wǎng)一體化的深入推廣、垃圾處理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)整體垃圾收運(yùn)處理，以及既有績(jī)效考核機(jī)制在污水和垃圾處理領(lǐng)域?qū)⒊掷m(xù)發(fā)揮與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效要求相匹配的作用，類似固定回報(bào)的違規(guī)操作行為將不再成為一種被動(dòng)監(jiān)管的現(xiàn)象，這也將不斷影響和調(diào)整項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配。同時(shí)，從當(dāng)下規(guī)避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風(fēng)險(xiǎn)角度，可綜合采取語(yǔ)詞表述調(diào)整、構(gòu)建階梯降價(jià)處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)機(jī)制、設(shè)置反向擔(dān)保等措施，以合理設(shè)置具體項(xiàng)目所適用的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府方、社會(huì)資本方及社會(huì)公眾共贏的局面。

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[1]財(cái)金〔2014〕113號(hào)文已經(jīng)期滿失效。有效期滿后，該文面臨被財(cái)政部條法司清理或者被起草單位調(diào)整后重新發(fā)文等情況。

[2]參見財(cái)政部PPP中心，《PPP示范項(xiàng)目案例選編(第一輯)》，案例2，P43-49。

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