對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核是貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕31號(hào))規(guī)定的要求，是財(cái)政部門實(shí)行“按效付費(fèi)”的依據(jù)。而要依法合規(guī)科學(xué)合理地對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施考核，真正PPP模式“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標(biāo)就需要一個(gè)完整可行的考核方案。

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案是針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)，通過(guò)落實(shí)績(jī)效考核責(zé)任主體，明確考核目標(biāo)和依據(jù)，規(guī)范考核工作程序，細(xì)化考核指標(biāo)體系，明確政府付費(fèi)與績(jī)效考核之間的聯(lián)系等，更有效指導(dǎo)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。2018年12月28日徐州市財(cái)政局在全國(guó)率先出臺(tái)了《關(guān)于報(bào)送PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案的通知》(徐財(cái)合〔2018〕36號(hào))，要求所有已簽署PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目編制詳細(xì)的績(jī)效考核方案并及時(shí)報(bào)送，要求方案要包含項(xiàng)目的考核目標(biāo)、考核依據(jù)、考核指標(biāo)體系、考核組織程序等主要內(nèi)容。筆者在受委托審核部分項(xiàng)目的績(jī)效考核方案時(shí)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核方案內(nèi)容差別較大，有的直接引用原PPP合同中有關(guān)績(jī)效考核的內(nèi)容作為方案的內(nèi)容;有的自行編制又新的考核方案;有的內(nèi)容較為完整，有的內(nèi)容太過(guò)簡(jiǎn)單。

筆者認(rèn)為，一個(gè)完整且有實(shí)效的PPP類項(xiàng)目考核方案應(yīng)綜合考慮每個(gè)項(xiàng)目的具體屬性和多種綜合因素對(duì)項(xiàng)目“量體裁衣”，編制出符合該項(xiàng)目特點(diǎn)的方案，尤其是針對(duì)PPP項(xiàng)目合同簽訂較早，合同有關(guān)績(jī)效考核內(nèi)容不完善、不科學(xué)、不規(guī)范的項(xiàng)目更應(yīng)該有針對(duì)性有技巧性地去設(shè)計(jì)績(jī)效考核方案的內(nèi)容，而不是千篇一律、按部就班或生搬硬套教條化地編制方案，否則，很難對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核工作起到指導(dǎo)監(jiān)督和有效實(shí)施的作用。為此，筆者從實(shí)務(wù)中總結(jié)出一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案應(yīng)具備的“九要素”：

一、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)是指：通常被稱為目的和責(zé)任(Achievementimitates a target)，是指給評(píng)估者和被評(píng)估者提供所需要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以便客觀地討論、監(jiān)督、衡量績(jī)效。它是績(jī)效考核方案應(yīng)具備的首個(gè)要素，也是一起績(jī)效考核工作開(kāi)展應(yīng)圍繞的重點(diǎn)。

2019年3月7日財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)(財(cái)金〔2019〕10號(hào))出臺(tái)，其中規(guī)定：“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。相對(duì)于財(cái)辦金[2017]92號(hào)“未建立按效付費(fèi)機(jī)制，包括項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不予入庫(kù)“的規(guī)定，應(yīng)該是對(duì)PPP項(xiàng)目按效付費(fèi)的掛鉤原則提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。我們理解“完全”即“100%掛鉤”，不論新建還是存量項(xiàng)目，不論建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)，均應(yīng)以實(shí)現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績(jī)效為最終目標(biāo)，實(shí)質(zhì)性大幅提高了社會(huì)資本產(chǎn)出績(jī)效不達(dá)標(biāo)的成本。

PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)主要內(nèi)容通常包括：

(一)預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)，包括提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效目標(biāo)，以及達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本和資源等。

(二)預(yù)期效果目標(biāo)，包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

(三)衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等。

(四)為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)所需要的保障制度、措施和工作計(jì)劃，以及項(xiàng)目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標(biāo)要求等。

需要說(shuō)明的是：財(cái)金(2019)10號(hào)文的出臺(tái)必將將對(duì)項(xiàng)目融資、金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目整體評(píng)價(jià)產(chǎn)生至關(guān)較大的影響，建議在方案設(shè)計(jì)時(shí)，各方都要進(jìn)一步重視產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)及補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制，真正提高績(jī)效考核的科學(xué)性和可操作性。

績(jī)效目標(biāo)編制要求在開(kāi)展 PPP 項(xiàng)目中績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，明確項(xiàng)目在考核期間的績(jī)效目標(biāo)。如果項(xiàng)目在實(shí)施方案或者合同中缺少績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)不明確或者績(jī)效目標(biāo)有偏差，考核機(jī)構(gòu)需要與委托方進(jìn)行溝通，根據(jù)評(píng)價(jià)依據(jù)以及項(xiàng)目客觀情況確定合理的績(jī)效目標(biāo)。

二、對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核現(xiàn)狀分析

對(duì)多數(shù)已簽訂PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目公司來(lái)講，一般不同意重新編制績(jī)效考核方案，即使同意修訂，也不同意增加或修訂有關(guān)考核內(nèi)容、考核指標(biāo)和權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等主要事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，要說(shuō)服項(xiàng)目公司接受考核方案的內(nèi)容，首先應(yīng)對(duì)原PPP項(xiàng)目合同中有關(guān)績(jī)效考核內(nèi)容存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，說(shuō)明和指出其不科學(xué)、不規(guī)范、不完善之處，才有可能與項(xiàng)目公司達(dá)成重新修訂績(jī)效考核內(nèi)容的一致意見(jiàn)。對(duì)原項(xiàng)目績(jī)效考核現(xiàn)狀的分析應(yīng)重點(diǎn)圍繞依法合規(guī)科學(xué)科學(xué)合理幾方面的重點(diǎn)：

1、是否偏離“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績(jī)效考核機(jī)制最終目的。

2、PPP績(jī)效考核的主體、對(duì)象、階段、指標(biāo)體系能否完整地反應(yīng)PPP項(xiàng)目的全貌。

3、績(jī)效考核指標(biāo)及權(quán)重的設(shè)置是否全面、規(guī)范、科學(xué)。

4、考核內(nèi)容是否全面且規(guī)范：考核的對(duì)象、原則、考核的組織程序、考核辦法、考核實(shí)施細(xì)則、考核結(jié)果的應(yīng)用等。

三、績(jī)效考核原則

1、堅(jiān)持真實(shí)、科學(xué)、公正的原則;

2、堅(jiān)持綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的原則;

3、堅(jiān)持定量分析與定性分析的原則;

4、堅(jiān)持績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目支出管理相結(jié)合的原則;

5、堅(jiān)持績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期的原則于事前、事中、事后的原則。

四、績(jī)效考核依據(jù)

PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核依據(jù)一般應(yīng)包括：

(一)政策法規(guī)要求：對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效考核“按效付費(fèi)”的規(guī)定，從《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕31號(hào))到財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的系列規(guī)范性文件中均有所體現(xiàn)。

(二)行業(yè)規(guī)范要求：根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目涉及的不同領(lǐng)域，都有適用該專業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范要求。

(三)項(xiàng)目績(jī)效考核的科學(xué)理論基礎(chǔ)

PPP項(xiàng)目本身就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它的科學(xué)評(píng)價(jià)必須有科學(xué)的方法論指導(dǎo)，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)的方法論理論基礎(chǔ)主要包括：

1、KPI考核(關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià));

2、基于全生命周期和利益相關(guān)者理論的360度評(píng)價(jià)法;

3、平衡計(jì)分卡。

(四)以項(xiàng)目合同、實(shí)施方案等為基礎(chǔ)

PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核應(yīng)以PPP項(xiàng)目合同為基準(zhǔn)，在項(xiàng)目全生命周期始終體現(xiàn)契約精神。若PPP項(xiàng)目合同已對(duì)項(xiàng)目如何進(jìn)行考核做了詳細(xì)說(shuō)明并合理合規(guī)且可行，則可直接使用合同中約定的各階段各項(xiàng)指標(biāo)和方法進(jìn)行考核，如缺乏相應(yīng)的考核指標(biāo)和考核辦法且存在違規(guī)違法內(nèi)容，則應(yīng)對(duì)此考核的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改，也可在制定具體考核方案時(shí)進(jìn)一步細(xì)化明確，或以合同再談判為補(bǔ)充。

五、績(jī)效考核實(shí)施細(xì)則

(一)明確績(jī)效考核組織與管理部門或機(jī)構(gòu)

(二)績(jī)效考核對(duì)象

PPP績(jī)效考核對(duì)象是PPP項(xiàng)目還是項(xiàng)目公司，實(shí)務(wù)中許多人和許多的實(shí)施方案都是定位對(duì)項(xiàng)目的考核，但從財(cái)政部等系列規(guī)范性文件的要求來(lái)看，考核對(duì)象應(yīng)該是PPP項(xiàng)目公司，對(duì)的考核只是考核的一個(gè)部分而不是全部。

(三)績(jī)效考核內(nèi)容

圍繞PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)維、移交幾個(gè)階段，績(jī)效考核應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：

1、項(xiàng)目產(chǎn)出情況;

2、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中在的組織和管理狀況;

3、PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目管理、組織準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施、資金使用、服務(wù)效果、公眾滿意等;

4、項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況;

5、項(xiàng)目運(yùn)維的效益及效果情況;

6、項(xiàng)目移交完成情況;

7、根據(jù)實(shí)際情況確定的其他考核內(nèi)容等。

(四)基本考核方法

項(xiàng)目考核方法跟蹤考查、現(xiàn)場(chǎng)考查、問(wèn)卷調(diào)查、部門專業(yè)人員與專家相結(jié)合評(píng)價(jià)等方法。

六、績(jī)效考核步驟和流程

在具體實(shí)施績(jī)效考核實(shí)務(wù)工作時(shí)應(yīng)采取的步驟和流程主要包括：組建績(jī)效考核工作小組、搜集了解項(xiàng)目的相關(guān)信息、項(xiàng)目公司提交績(jī)效考核全部響應(yīng)文件、現(xiàn)場(chǎng)考核、考核結(jié)果報(bào)告、編制年度績(jī)效考核報(bào)告等。

七、績(jī)效考核指標(biāo)體系的建立

建立科學(xué)完整的績(jī)效考核指標(biāo)是整個(gè)整個(gè)績(jī)效考核工作和考核方案的最為核心最為關(guān)鍵的內(nèi)容，也決定了考核結(jié)果的準(zhǔn)確與正確性，為此，應(yīng)認(rèn)真嚴(yán)格對(duì)待考核指標(biāo)的建立?？?jī)效考核指標(biāo)體系按照項(xiàng)目的不同階段又分為：建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)體系、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)體系、移交期績(jī)效考核指標(biāo)體系，考核指標(biāo)是整個(gè)績(jī)效考核工作的靈魂，建立行之有效的績(jī)效考核指標(biāo)體系，就是考核的關(guān)鍵。不僅要滿足考核評(píng)價(jià)工作的要求，還要具有一定的科學(xué)性、普遍性和可操作性，根據(jù)確定的績(jī)效目標(biāo)，在績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上個(gè)性指標(biāo)與共性指標(biāo)相結(jié)合。

八、績(jī)效考核結(jié)果的計(jì)算與應(yīng)用

對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的目的為了是遵循“按效付費(fèi)”的原則，真正實(shí)現(xiàn)“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標(biāo)，因此，績(jī)效考核的結(jié)果就應(yīng)是政府付費(fèi)的一個(gè)前置條件，對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的計(jì)算和應(yīng)用是整個(gè)績(jī)效考核工作成果的呈現(xiàn)，應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期等每個(gè)階段的績(jī)效考核結(jié)果體現(xiàn)在政府付費(fèi)的公式中準(zhǔn)確地計(jì)算，有效地應(yīng)用。尤其應(yīng)嚴(yán)格遵循財(cái)政部財(cái)金(2017)92號(hào)文關(guān)于“績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)于不低于30%的建設(shè)成本掛鉤”的規(guī)定，防止出現(xiàn)固定回報(bào)或固化政府財(cái)政支出的違規(guī)現(xiàn)象。

九、PPP項(xiàng)目績(jī)效考核臺(tái)賬的建立

包括：建立PPP項(xiàng)目績(jī)效考核臺(tái)賬：PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核情況、績(jī)效考核結(jié)果、問(wèn)題整改、申訴等，形成年度績(jī)效考核總結(jié)報(bào)告。建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬：運(yùn)用基于績(jī)效管理平臺(tái)記錄項(xiàng)目績(jī)效扣費(fèi)情況和政府付費(fèi)情況，協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)建立項(xiàng)目財(cái)政支付責(zé)任臺(tái)賬。

PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核工作是一項(xiàng)較為系統(tǒng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，一個(gè)完整科學(xué)且實(shí)操性較強(qiáng)的考核方案是順利實(shí)施該項(xiàng)工作的有力保障，希望筆者上述文中提到的“九要素”能為大家在編制和完善PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)有所借鑒和幫助。

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