導(dǎo)讀：與傳統(tǒng)承發(fā)包模式不同，采用PPP模式的初衷在于讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)降本增效的目標(biāo)，因此，通常PPP項(xiàng)目（特別是產(chǎn)出要求可以明確甚至量化、但美觀不是那么重要的項(xiàng)目，如電廠PPP項(xiàng)目、水廠PPP項(xiàng)目、污水PPP項(xiàng)目和垃圾處理PPP項(xiàng)目、公路PPP項(xiàng)目和隧道PPP項(xiàng)目等）的設(shè)計(jì)應(yīng)由具有設(shè)計(jì)能力的專業(yè)社會(huì)資本完成，相應(yīng)的責(zé)任也應(yīng)該由負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)任務(wù)的社會(huì)資本方承擔(dān)。筆者試從現(xiàn)行法律規(guī)定、全生命周期管理以及項(xiàng)目收益最大化的角度出發(fā)，對(duì)PPP模式下設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分配的合理方式進(jìn)行詳細(xì)闡述，并就政府方已完成PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作情形下的解決方案給出切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范建議，以期對(duì)擬參與或正在參與PPP項(xiàng)目的政府方有一定啟示。

一、PPP模式下設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分配的合理方式

PPP模式的精髓在于讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，即風(fēng)險(xiǎn)由最適宜控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，從而達(dá)到提高公共服務(wù)管理效率、降低政府成本支出的目的。因此，PPP項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)以及產(chǎn)出要求，并基于不同的設(shè)計(jì)階段分別來(lái)確定。

（一）原則上PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作應(yīng)當(dāng)由具有設(shè)計(jì)能力的專業(yè)社會(huì)資本完成，相應(yīng)的責(zé)任也應(yīng)該由負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)任務(wù)的社會(huì)資本方承擔(dān)

上述觀點(diǎn)的主要理由如下：

1、該做法符合現(xiàn)行政策文件規(guī)定

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第11.2條的規(guī)定，“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)?！币虼?，對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，按照現(xiàn)行部門規(guī)范性文件要求，原則上應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

2、有利于PPP項(xiàng)目全生命周期管理

在PPP模式下，通常由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)。由于設(shè)計(jì)直接關(guān)系到未來(lái)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，面對(duì)一個(gè)設(shè)計(jì)不合理的項(xiàng)目，再好的運(yùn)營(yíng)也無(wú)力回天。澳大利亞著名學(xué)者歐文在描述責(zé)任、權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)如何一同分配時(shí)認(rèn)為，“從風(fēng)險(xiǎn)分配的原則來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)被分配給最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方。只有當(dāng)該方同時(shí)被賦予了與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的決策權(quán)利和責(zé)任時(shí)，這個(gè)原理才成立?！盵1]因此，從有利于PPP項(xiàng)目全生命周期管理的角度，社會(huì)資本方既然承擔(dān)了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和提供公共服務(wù)的職責(zé)，理應(yīng)也有設(shè)計(jì)的權(quán)利和責(zé)任，才符合風(fēng)險(xiǎn)分配的原理。以英國(guó)PPP實(shí)踐為例，根據(jù)英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同指南，對(duì)于設(shè)計(jì)、建設(shè)、整合、安裝、測(cè)試、調(diào)試、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有下述陳述：“設(shè)計(jì)、建造、整合、安裝、測(cè)試、調(diào)試、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及為滿足產(chǎn)出需求而采購(gòu)或開(kāi)發(fā)的任何資產(chǎn)的最終性能，均是合同方（即我們所說(shuō)的社會(huì)資本方）的責(zé)任，政府（除非例外情況）不應(yīng)為此風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)任何責(zé)任。”[2]因此，在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，應(yīng)由合同實(shí)施方也就是社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，這也符合風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則。

3、有利于PPP項(xiàng)目獲取最大收益

實(shí)踐中，因未合理分配設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)失敗的PPP項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。以北京奧運(yùn)鳥(niǎo)巢國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目為例，在設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目公司遇到一個(gè)很大的問(wèn)題，北京市政府沒(méi)有獲得國(guó)家體育場(chǎng)設(shè)計(jì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但要求項(xiàng)目公司必須使用該設(shè)計(jì)。這導(dǎo)致項(xiàng)目公司在與設(shè)計(jì)聯(lián)合體談判時(shí)的弱勢(shì)地位，同時(shí)也導(dǎo)致了設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮的不足。通常情況下，項(xiàng)目公司是設(shè)施的項(xiàng)目法人，設(shè)計(jì)方作為合同乙方應(yīng)當(dāng)滿足項(xiàng)目公司的要求。但由于鳥(niǎo)巢國(guó)家體育場(chǎng)的近期規(guī)劃用途是用于2008年奧運(yùn)會(huì)的舉辦，北京市政府在確定設(shè)計(jì)藍(lán)圖時(shí)處于主導(dǎo)地位，限制了項(xiàng)目公司對(duì)體育場(chǎng)商業(yè)化和高效率使用的最大化[3]，從而最終導(dǎo)致鳥(niǎo)巢體育場(chǎng)館在運(yùn)營(yíng)階段經(jīng)營(yíng)慘淡。因此可見(jiàn)，從有利于PPP項(xiàng)目獲取最大收益角度，也應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)設(shè)計(jì)職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)的例外情況

盡管PPP項(xiàng)目一般由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)職責(zé)和相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，但也存在一些例外情形。比如，對(duì)于產(chǎn)出要求不能明確、對(duì)美觀和功能等要求高但不能描述清楚的項(xiàng)目（如展覽館等），為防止因社會(huì)資本與政府方認(rèn)知不同，導(dǎo)致出現(xiàn)設(shè)計(jì)成果不符合政府方需求的風(fēng)險(xiǎn)，建議仍應(yīng)當(dāng)由政府方負(fù)責(zé)主導(dǎo)設(shè)計(jì)工作，或者在社會(huì)資本委托的設(shè)計(jì)工作中建立有效的政府參與機(jī)制，避免發(fā)生設(shè)計(jì)偏差或返工等問(wèn)題。

此外，在PPP項(xiàng)目不同階段的設(shè)計(jì)職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)也可考慮采取不同的分配方案。一般來(lái)講，前期的方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)反映政府方對(duì)于項(xiàng)目的基本產(chǎn)出需求，并作為后續(xù)設(shè)計(jì)工作的基礎(chǔ)和原則，因此建議應(yīng)當(dāng)由政府方來(lái)負(fù)責(zé)；隨著設(shè)計(jì)的深化，設(shè)計(jì)工作與后續(xù)施工活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性越來(lái)越密切，因此社會(huì)資本方的參與程度應(yīng)當(dāng)越來(lái)越高，并逐步取得設(shè)計(jì)工作的主導(dǎo)權(quán)，特別是在施工圖設(shè)計(jì)階段，由社會(huì)資本來(lái)負(fù)責(zé)顯然是較為合適的。

二、政府方已完成PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作情形下的風(fēng)險(xiǎn)分配方案

如前所述，實(shí)踐中，一些PPP項(xiàng)目中政府方出于擔(dān)心設(shè)計(jì)管理失控等原因的考慮，往往會(huì)采取由政府方先行委托設(shè)計(jì)單位組織實(shí)施PPP項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)工作，那么，對(duì)于該部分設(shè)計(jì)工作的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配？特別是在PPP合同并未明確約定的情況下，政府方是否需要對(duì)已完成的前期設(shè)計(jì)工作承擔(dān)一定責(zé)任？針對(duì)該問(wèn)題，在PPP管理實(shí)踐中有兩種較為可行的做法，具體如下：

（一）如設(shè)計(jì)工作尚未完成，可將設(shè)計(jì)合同中政府方的權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方

在PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段，由政府方與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同，但設(shè)計(jì)工作還在進(jìn)行中，尚未完成。這種情況下，建議政府方在項(xiàng)目采購(gòu)階段的招標(biāo)文件及PPP合同中明確約定，在社會(huì)資本中選或設(shè)立項(xiàng)目公司后，前期設(shè)計(jì)合同中政府方的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司，通過(guò)該種方式實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，避免后續(xù)就設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議。實(shí)踐操作時(shí)，建議應(yīng)由政府方、中選社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司與設(shè)計(jì)單位再簽訂一份三方補(bǔ)充協(xié)議，以確保上述權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓的有效性。

（二）如設(shè)計(jì)工作已完成，可將設(shè)計(jì)成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)整體打包出售給社會(huì)資本方

參考國(guó)外的項(xiàng)目實(shí)踐，在政府方與設(shè)計(jì)單位直接簽訂設(shè)計(jì)合同，且設(shè)計(jì)工作已完成的情況下，政府方可將現(xiàn)有設(shè)計(jì)成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)按一定價(jià)格整體打包出售給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)與政府方另行簽訂購(gòu)買合同，并在合同標(biāo)的交底時(shí)提前盡到對(duì)設(shè)計(jì)圖紙的審查義務(wù)。在該種操作模式下，設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)一般在成果交接時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，如社會(huì)資本購(gòu)買該設(shè)計(jì)后用于項(xiàng)目的，則完全屬于社會(huì)資本方自己的行為，社會(huì)資本方就應(yīng)為其購(gòu)買的設(shè)計(jì)承擔(dān)責(zé)任[4]。當(dāng)然，如果在后續(xù)因設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題導(dǎo)致?lián)p失的，社會(huì)資本方也可基于設(shè)計(jì)成果購(gòu)買合同的約定另行向政府方追究違約責(zé)任。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范建議

為了防范對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配產(chǎn)生爭(zhēng)議，對(duì)于項(xiàng)目參與各方而言，建議在項(xiàng)目操作過(guò)程可采取以下措施：

（一）項(xiàng)目盡量采用PPP+EPC模式

PPP+EPC的組合模式，即指在采用PPP模式的項(xiàng)目中，以EPC總承包的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。此時(shí)，社會(huì)資本方具有雙重身份：項(xiàng)目投資人和工程承包商（EPC）。在PPP+EPC模式下，讓社會(huì)資本方成為項(xiàng)目全過(guò)程管理（包含設(shè)計(jì)在內(nèi)）的第一責(zé)任主體，通過(guò)該種模式有利于清晰地劃分政府方與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)界面，從根本上減少后續(xù)設(shè)計(jì)質(zhì)量責(zé)任分配爭(zhēng)議產(chǎn)生的概率。

（二）PPP項(xiàng)目合同中明確設(shè)計(jì)責(zé)任的承擔(dān)主體

PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)計(jì)工作的安排、設(shè)計(jì)義務(wù)人以及設(shè)計(jì)責(zé)任主體進(jìn)行明確約定，從政府方角度而言，一般會(huì)考慮設(shè)定類似“設(shè)計(jì)責(zé)任由社會(huì)資本方承擔(dān)，同時(shí)，政府的任何審查、意見(jiàn)、批準(zhǔn)或默認(rèn)等均不代表政府承擔(dān)了設(shè)計(jì)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，也不代表政府認(rèn)可該設(shè)計(jì)一定能滿足合同中規(guī)定的對(duì)服務(wù)的要求”的免責(zé)條款，最大化地降低政府方承擔(dān)設(shè)計(jì)質(zhì)量責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府方已參與前期設(shè)計(jì)工作的，應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)工作及成果的交接作出完善的安排

如設(shè)計(jì)工作尚未完成，則建議政府方應(yīng)將其在設(shè)計(jì)合同項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，并由政府方、社會(huì)資本方與設(shè)計(jì)單位簽訂相關(guān)的三方補(bǔ)充協(xié)議。

如設(shè)計(jì)工作已完成的，則建議政府方可將現(xiàn)有設(shè)計(jì)成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)整體打包出售給社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方對(duì)其購(gòu)買的設(shè)計(jì)成果在PPP項(xiàng)目中的使用所導(dǎo)致的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

設(shè)計(jì)工作是PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的重要組成部分，PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)、產(chǎn)出要求以及不同的設(shè)計(jì)階段分別來(lái)確定，相應(yīng)的，設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)主要基于“誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，在政府方和社會(huì)資本方之間進(jìn)行合理分配。為避免后續(xù)因設(shè)計(jì)質(zhì)量問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議，建議在PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)就與設(shè)計(jì)相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行明確，如涉及前期設(shè)計(jì)成果交接的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)具體交接方式和責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題進(jìn)行約定，從而確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（中倫律師事務(wù)所葉華軍對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，一并感謝清華大學(xué)王守清教授對(duì)本文給予的指導(dǎo)！）

注：

[1]世界銀行著，北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司譯：《政府和社會(huì)資本合作（PPP）參考指南》（第3版），中國(guó)電力出版社，第187頁(yè)。

[2]羅水：《PPP合同設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的初步分析》，載https://mp.weixin.qq.com/s/O8GEU3JT1y70YwFvVIGy-w。最后訪問(wèn)日期：2018年11月10日。

[3]張國(guó)?。骸丁傍B(niǎo)巢”的遺憾：國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目融資模式案例分析》 載https://wenku.baidu.com/view/44aa45afafaad1f34693daef5ef7ba0d4a736deb.html。最后訪問(wèn)日期：2018年11月11日。

[4]羅水：《實(shí)操-PPP合同設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的初步分析》，載https://mp.weixin.qq.com/s/O8GEU3JT1y70YwFvVIGy-w。最后訪問(wèn)日期：2018年11月10日。

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