2018年上半年，PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的清理退庫(kù)。根據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)，2018年，全國(guó)共清理退庫(kù)PPP項(xiàng)目2557個(gè)，涉及的投資金額達(dá)3.0萬(wàn)億元，整改完善的項(xiàng)目共2005個(gè)，涉及的投資金額達(dá)3.1萬(wàn)億元。
項(xiàng)目集中清退工作主要集中在3-4月，自5月起，項(xiàng)目清退高峰已經(jīng)逐漸退去，當(dāng)前管理庫(kù)項(xiàng)目已重新回到了緩速增長(zhǎng)狀態(tài)。截至2018年12月末，管理庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)8654個(gè)，總投資額13.2萬(wàn)億元，相較于2018年4月的集中清退時(shí)期，管理項(xiàng)目數(shù)量?jī)粼?318個(gè)，總投資凈增約1.8萬(wàn)億。
從區(qū)域分布情況來(lái)看，全國(guó)大部分地區(qū)的項(xiàng)目投資總額呈上漲狀態(tài)。目前，云南PPP項(xiàng)目金額超過(guò)1.1萬(wàn)億元，在所有省級(jí)地區(qū)中位列第一，貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位，相較于4月的項(xiàng)目集中清退時(shí)期，全國(guó)32個(gè)省級(jí)地區(qū)中有22個(gè)的投資規(guī)模出現(xiàn)了上升。分項(xiàng)目來(lái)看，目前投資額占比最大的項(xiàng)目類型為市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目，總體來(lái)看，各類別項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)明顯變化。
在落地率方面，目前處在執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模逐漸上升，PPP項(xiàng)目落地加快。當(dāng)前，執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量占比超過(guò)一半，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目落地率高達(dá)54.2%，較17年同期提升16%，較18年4月的集中清退時(shí)期提升近7%，處于落地階段的投資額占比達(dá)54.5%，較17年同期提升近12%，較18年4月的清退時(shí)期增加了3%，指向PPP項(xiàng)目正在加速落地。
分區(qū)域來(lái)看，集中清退結(jié)束后，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)PPP項(xiàng)目落地率呈上升或持平趨勢(shì)。分項(xiàng)目類型來(lái)看，進(jìn)入新階段后，各類別項(xiàng)目的落地率整體上升，分化程度減小。分回報(bào)機(jī)制來(lái)看，進(jìn)入新階段后，三種回報(bào)機(jī)制的項(xiàng)目落地率均較前期有所上升。
根據(jù)我們的測(cè)算，2018年P(guān)PP項(xiàng)目管理庫(kù)中有望計(jì)入基建投資的部分較2017年凈增2.2萬(wàn)億元。分別按照3-4年的建設(shè)周期估算，2018年落地的基建相關(guān)PPP項(xiàng)目投資額有望對(duì)2019年的基建投資形成2500億-4000億元的支撐，較2017年新落地項(xiàng)目對(duì)2018年基建投資的支撐略有提升。
風(fēng)險(xiǎn)提示：基建政策出現(xiàn)超預(yù)期放松。
2018年，PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了一輪集中整頓后，5月起已逐漸過(guò)渡到了注重規(guī)范化和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。那么，在集中清退之后，PPP項(xiàng)目到底有哪些新的進(jìn)展呢?
總體來(lái)看，在集中清退的影響退去后，PPP管理項(xiàng)目規(guī)模重新回到了穩(wěn)步增長(zhǎng)狀態(tài)，但增速較前期略有放緩。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來(lái)看，處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量顯著增加，指向當(dāng)前PPP項(xiàng)目落地速度有所加快，而新增的PPP落地項(xiàng)目有望在對(duì)2019年的基建投資完成額形成2500億-4000億元的拉動(dòng)。
一、集中清退后，PPP項(xiàng)目進(jìn)入新階段
2018年上半年，PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的清理退庫(kù)。為防止PPP項(xiàng)目進(jìn)一步異化為地方政府的融資工具，并解決名股實(shí)債、政府變相兜底、績(jī)效考核不完善，政府資本融資杠桿過(guò)高等問(wèn)題，2017年11月，財(cái)政部辦公廳發(fā)布關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，要求各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、分類施策、嚴(yán)格管理，收緊新項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)已有的不規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)，2018年，全國(guó)共清理退庫(kù)PPP項(xiàng)目2557個(gè)，涉及的投資金額達(dá)3.0萬(wàn)億元，整改完善的項(xiàng)目共2005個(gè)，涉及的投資金額達(dá)3.1萬(wàn)億元。集中整頓之后，全國(guó)各省市PPP項(xiàng)目的最高年度財(cái)政支出責(zé)任占比均未超過(guò)5.1%，已顯著低于10%的警戒線水平。
2018年的項(xiàng)目清退工作主要集中在3-4月，5月起，PPP項(xiàng)目已經(jīng)逐漸步入了注重規(guī)范化發(fā)展的新階段。2018年3-4月，受項(xiàng)目集中清退的影響，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)的單月凈增項(xiàng)目數(shù)量和金額均出現(xiàn)了大幅的負(fù)增長(zhǎng)，其中3月的凈縮減金額達(dá)到了4567億元，占當(dāng)月管理項(xiàng)目總金額的約4%。進(jìn)入5月之后，項(xiàng)目清退的高峰逐漸退去，單月凈增項(xiàng)目數(shù)量和投資金額也重返增長(zhǎng)狀態(tài)。隨著項(xiàng)目集中清退工作的基本完成，大量不合要求的項(xiàng)目得到了清理和整改，新入庫(kù)項(xiàng)目門檻提高，管理項(xiàng)目質(zhì)量總體提升，PPP項(xiàng)目發(fā)展逐漸進(jìn)入了新的階段。
二、項(xiàng)目規(guī)模重回增長(zhǎng)狀態(tài)，總體增速趨緩
在項(xiàng)目總量方面，當(dāng)前管理庫(kù)項(xiàng)目已重新回到了緩速增長(zhǎng)狀態(tài)。2018年5月起，項(xiàng)目集中清退帶來(lái)的影響已經(jīng)逐漸退去，管理庫(kù)項(xiàng)目的數(shù)目和總投資額均出現(xiàn)了企穩(wěn)回升，雖然增速較整頓前有所放緩，但整體仍處穩(wěn)步上行狀態(tài)。截至2018年12月末，管理庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)8654個(gè)，總投資額13.2億元，相較于2018年4月的集中清退時(shí)期，管理項(xiàng)目數(shù)量?jī)粼?318個(gè)，折合月均增速2.1%，總投資凈增約1.8萬(wàn)億，折合月均增速1.9%。
從區(qū)域分布情況來(lái)看，全國(guó)大部分地區(qū)的項(xiàng)目投資總額呈上漲狀態(tài)。目前，云南PPP項(xiàng)目金額超過(guò)1.1萬(wàn)億元，在所有省級(jí)地區(qū)中位列第一，貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位，投資規(guī)模均超過(guò)8000億元。而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、西藏自治區(qū)和上海市等地的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模則總體較少，排名相對(duì)靠后，其中西藏和上海的投資總額均未超過(guò)100億元。
從變化情況來(lái)看，相較于4月的項(xiàng)目集中清退時(shí)期，全國(guó)32個(gè)省級(jí)地區(qū)中有22個(gè)的投資規(guī)模出現(xiàn)了上升，其中云南省、浙江省和江蘇省三地的投資額分別凈增3614.6億元、3261.6億元和2723.9億元，位列全國(guó)前三。而在10個(gè)投資出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的地區(qū)中，除湖南和內(nèi)蒙(分別下滑2852.2億和1497.7億元)外，其余地區(qū)投資縮減幅度均未超過(guò)1000億。
分項(xiàng)目來(lái)看，目前投資額占比最大的項(xiàng)目類型為市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目，總體來(lái)看，各類別項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)明顯變化。截止2018年12月末，投資額占比最高的項(xiàng)目為市政工程類項(xiàng)目，包括供熱、供水、垃圾處理等，總投資額達(dá)3.96萬(wàn)億，占所有管理庫(kù)項(xiàng)目投資額的30.1%。排名第2和第3位的項(xiàng)目類別分別為交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項(xiàng)目，投資占比分別達(dá)29.2%和13.8%。值得注意的是，排名前三的項(xiàng)目類別總投資額超過(guò)了管理庫(kù)項(xiàng)目總投資額的70%，而排名靠后的項(xiàng)目投資占比則相對(duì)較小。對(duì)比2018年4月的項(xiàng)目集中清退時(shí)期，當(dāng)前的分項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)并未發(fā)生太大變化，排名前5的項(xiàng)目位次與4月完全一致，其中除城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目投資占比提升1.3%外，其余項(xiàng)目變動(dòng)幅度均未超過(guò)0.5%。
三、執(zhí)行階段項(xiàng)目占比上升，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地加快
PPP管理庫(kù)中的項(xiàng)目依執(zhí)行進(jìn)度不同，可劃分為準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段和移交階段4個(gè)階段。其中，準(zhǔn)備階段包括了項(xiàng)目的管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制和批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。采購(gòu)階段包括了項(xiàng)目的資格預(yù)審、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審和談判與合同簽署等環(huán)節(jié)。執(zhí)行階段包括了項(xiàng)目公司成立、融資管理、績(jī)效檢測(cè)與支付和中期評(píng)估等環(huán)節(jié)。移交階段包括項(xiàng)目的移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。其中，進(jìn)入執(zhí)行階段標(biāo)志著項(xiàng)目的正式落地，其項(xiàng)目投資有望在正式開工后計(jì)入基建投資中，PPP項(xiàng)目的落地率也通常由執(zhí)行階段和移交階段項(xiàng)目在管理庫(kù)項(xiàng)目中的占比進(jìn)行計(jì)算。
分階段來(lái)看，目前處在執(zhí)行階段的項(xiàng)目逐漸上升，PPP項(xiàng)目落地加快。截至2018年12月末，管理庫(kù)中處在準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和執(zhí)行階段的項(xiàng)目管理數(shù)量分別為1682、2281和4691個(gè)，投資額分別為2.6萬(wàn)億、3.4萬(wàn)億和7.2萬(wàn)億元。各階段項(xiàng)目中，執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量占比超過(guò)一半，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目落地率高達(dá)54.2%，較17年同期提升16%，較18年4月的集中清退時(shí)期提升近7%。在項(xiàng)目投資額方面，執(zhí)行階段項(xiàng)目投資額占PPP項(xiàng)目總投資額的比例達(dá)到54.5%，較17年同期提升近12%，較18年4月的清退時(shí)期增加了3%。
此外，目前處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目與4月集中清退時(shí)期基本持平，投資額和項(xiàng)目數(shù)量占比均維持在20%。而采購(gòu)階段的項(xiàng)目占比則有所下降，其中投資額占比由28%下降至26%，項(xiàng)目數(shù)量占比由31%下降至26%，其主要原因可能是近段時(shí)間新入庫(kù)項(xiàng)目增速放緩，而采購(gòu)階段的項(xiàng)目正加速向執(zhí)行階段執(zhí)行階段轉(zhuǎn)移。
分區(qū)域來(lái)看，集中清退結(jié)束后，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)PPP項(xiàng)目落地率呈上升或持平趨勢(shì)。相較于2018年4月，目前全國(guó)共有25個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目落地率出現(xiàn)上升，其中寧夏回族自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和江西省的項(xiàng)目落地率提升幅度位列前3，分別達(dá)到30.6%、27.1%和23.0%。而落地率下滑地區(qū)的僅有遼寧、青海等5個(gè)，且除遼寧外，下滑幅度均不大。目前，各個(gè)地區(qū)中落地率超過(guò)50%的共有21個(gè)，相較之下，2018年5月僅有14個(gè)，進(jìn)一步反應(yīng)了當(dāng)前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的落地速度正在整體提升。各地區(qū)中，上海市的項(xiàng)目落地率最高，維持在100%，而西藏和中央直屬項(xiàng)目均無(wú)項(xiàng)目落地，2018年4月至當(dāng)前的項(xiàng)目落地率均為0。
分項(xiàng)目類型來(lái)看，進(jìn)入新階段后，各類別項(xiàng)目的落地率整體上升，分化程度減小。目前，各類別中落地率最高的是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目，落地率達(dá)到了65%，較2018年4月的集中清退時(shí)期上升了20%。落地率排名第2的保障性安居工程項(xiàng)目落地率為64%，較4月提升15%。除能源項(xiàng)目外，各類別項(xiàng)目落地率均出現(xiàn)了不同程度的上升。林業(yè)、旅游等項(xiàng)目的落地率相對(duì)較低，但也均超過(guò)39%。此外，在進(jìn)入當(dāng)前階段后，不同類別項(xiàng)目的落地率分化程度較集中清退時(shí)期明顯減小。
分回報(bào)機(jī)制來(lái)看，進(jìn)入新階段后，三種回報(bào)機(jī)制的項(xiàng)目落地率均較前期有所上升。目前，政府付費(fèi)模式項(xiàng)目的落地率仍然是三種回報(bào)機(jī)制中最高的，達(dá)到67%，較18年4月的集中清退時(shí)期提升了約13%。使用者付費(fèi)模式的項(xiàng)目落地率提升16%，增幅為三種回報(bào)機(jī)制中最高，目前落地率達(dá)57%，超過(guò)了可行性缺口補(bǔ)助模式，在三種回報(bào)機(jī)制中排名第二。而可行性缺口模式落地率提升幅度較小，目前落地率為49%，這可能與集中清退后新入庫(kù)項(xiàng)目中可行性缺口補(bǔ)助模式占比增加，項(xiàng)目階段整體靠前有關(guān)。
四、PPP項(xiàng)目恢復(fù)，能拉動(dòng)多少基建?
2018年，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中基建相關(guān)的投資額凈增約2.2萬(wàn)億。截至2018年12月末，管理庫(kù)PPP項(xiàng)目中處于執(zhí)行階段的總投資額為7.2萬(wàn)億元，其中，交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、市政工程等類別的項(xiàng)目投資將計(jì)入基建投資完成額，而教育、文化、旅游等類別的項(xiàng)目則大多不計(jì)入基建。據(jù)此推算，2018年，處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目中，后續(xù)投資有望計(jì)入基建的項(xiàng)目投資額共有6.1萬(wàn)億元。相同口徑之下，2017年末的基建相關(guān)項(xiàng)目投資總額約為3.9萬(wàn)億元。以此推算，2018年全年基建相關(guān)項(xiàng)目的落地投資額較2017年末[1]凈增約2.2萬(wàn)億元。
以3-4年的建設(shè)周期估算，2018年新落地的基建相關(guān)PPP項(xiàng)目有望對(duì)2019對(duì)年的基建投資形成2500億-4000億元的拉動(dòng)。按上限估算，假設(shè)PPP項(xiàng)目從落地到建成的周期為3年，考慮到項(xiàng)目建設(shè)初期往往涉及土地和設(shè)備購(gòu)置等大額支出，因此落地后第一年的投資完成額往往較后兩年更大，據(jù)此，我們假設(shè)2018年P(guān)PP落地項(xiàng)目中的新增基建項(xiàng)目投資在2019年建設(shè)完成的部分約占總投資的40%。根據(jù)財(cái)政部PPP管理普年報(bào)公布的數(shù)據(jù)，2018年執(zhí)行階段的項(xiàng)目總投資中，已開工的約占44%，對(duì)應(yīng)2.2萬(wàn)億的基建項(xiàng)目?jī)粼雎涞赝顿Y額，2018年落地的基建項(xiàng)目投資額有望對(duì)2019年的基建投資形成4000億元左右的支撐。按下限估算，假設(shè)PPP項(xiàng)目從落地到建成的周期為4年，且不考慮首年投資額較大的因素，那么2019年建設(shè)完成的部分將占總投資的25%，同樣以44%的開工投資額占比進(jìn)行估算，對(duì)應(yīng)拉動(dòng)的基建投資完成額約為2500億元。
2018年新落地項(xiàng)目對(duì)2019年基建投資的支撐較2017年新落地項(xiàng)目對(duì)2018年基建投資的支撐略有提升。2017年末，處于執(zhí)行階段的基建項(xiàng)目投資額為3.9萬(wàn)億，占所有執(zhí)行階段項(xiàng)目的約85%。按照85%的占比推算，2016年末處于執(zhí)行階段的基建項(xiàng)目投資額約為1.9萬(wàn)億，對(duì)應(yīng)2017年的基建項(xiàng)目?jī)粼雎涞仡~為兩萬(wàn)億左右。考慮到2017年項(xiàng)目整體開工率較低，按照40%的開工投資占比進(jìn)行推算，在前文3-4年工期的假設(shè)下，2017年新落地的基建項(xiàng)目對(duì)2018年的基建投資形成的支撐約在2000億-3200億元。與之相比，2018年新落地項(xiàng)目對(duì)2019年基建的支撐略有提升。[2]
注：
[1] 截至2019年2月22日，2018年的PPP項(xiàng)目管理庫(kù)只更新至11月末數(shù)據(jù)，為保證數(shù)據(jù)可比，2017年我們同樣選取的11月末的管理庫(kù)情況進(jìn)行計(jì)算。
[2] 由于PPP項(xiàng)目從落地到開工建設(shè)尚需一定時(shí)間，一般當(dāng)年新落地PPP項(xiàng)目不會(huì)對(duì)當(dāng)年基建形成貢獻(xiàn)。
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