日前，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕128號(hào)），要求全國各?。ㄊ?、區(qū)）認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

環(huán)保問題是本屆政府關(guān)注的重中之重，而生物質(zhì)能行業(yè)兼具環(huán)保和能源屬性，因此，每一次重大環(huán)保政策和法規(guī)的出臺(tái)都備受生物質(zhì)能市場(chǎng)關(guān)注。《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）的出臺(tái)，亦將對(duì)生物質(zhì)能行業(yè)今后發(fā)展走向產(chǎn)生重大影響。

具體來看，有三個(gè)方面值得生物質(zhì)能人士重點(diǎn)關(guān)注：

“無廢城市”的定義

《通知》明確提出“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

從中看出，《通知》是專門針對(duì)固體廢物處理出臺(tái)的重磅政策，而生物質(zhì)能所利用的農(nóng)林廢棄物、生活垃圾是固體廢棄物的主要組成部分，因此，《通知》對(duì)生物質(zhì)能源行業(yè)發(fā)展的影響不言而喻。2018年環(huán)保行業(yè)大事連連：我國第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法——《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施，標(biāo)志著環(huán)保費(fèi)改稅正式完成；水污染防治新規(guī)出臺(tái)，新修訂的《水污染防治法》正式實(shí)施；全面啟動(dòng)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，制定實(shí)施打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃，出臺(tái)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治實(shí)施方案；加快水污染防治，推動(dòng)36個(gè)重點(diǎn)城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體整治；加強(qiáng)土壤污染防治，推進(jìn)土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)和土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)；促進(jìn)綠色發(fā)展，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以地市為單元編制“三線一單”。

細(xì)心的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，以上重大環(huán)保事件涉及了水、大氣、土壤等污染的防治，但唯獨(dú)缺少針對(duì)固廢方面的重大專項(xiàng)治理行動(dòng)，而固廢是造成水、大氣、土壤污染的重要影響因素，固廢處理是走向生態(tài)文明新時(shí)代、建設(shè)美麗、滿足人民群眾對(duì)美好生活日益向往的必然要求，本次《通知》專門針對(duì)固廢處理出臺(tái)了全國建設(shè)“無廢城市”試點(diǎn)的工作方案，提出了建設(shè)“無廢城市”的總體要求、主要任務(wù)、實(shí)施步驟和保障措施，無疑非常必要。

“試點(diǎn)”的總要求

所謂“試點(diǎn)”就是在進(jìn)行某項(xiàng)工作之前，先做小型試驗(yàn)，以便取得經(jīng)驗(yàn)。從“試點(diǎn)”的定義可以看出全國建設(shè)“無廢城市”試點(diǎn)至少包含兩個(gè)方面深層含義，也全部反映在“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的總體要求中。

首先，反映出國家高層對(duì)于固體廢物治理的重視程度?！锻ㄖ酚蓢鴦?wù)院辦公廳直接印發(fā)，直接體現(xiàn)了國務(wù)院對(duì)固廢治理的重視程度，相關(guān)部委對(duì)固廢治理態(tài)度的高度一致。從試點(diǎn)的客體看，國家將固廢處理的載體落實(shí)到是建設(shè)“無廢城市”，而城市是人類生活居住的家園，城市環(huán)境是重要的民生問題，也是國家落實(shí)以人為本發(fā)展理念的最直接的體現(xiàn)，因此，《通知》的出臺(tái)標(biāo)志著國家將固體廢物處理提升到生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略高度，對(duì)于生物質(zhì)能源行業(yè)發(fā)展無疑是一個(gè)重大利好，也令最近一直擔(dān)心國家降補(bǔ)貼、不再支持行業(yè)發(fā)展的生物質(zhì)能投資企業(yè)吃了一顆定心丸。

其次，反映出生物質(zhì)能行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展前景廣闊?！锻ㄖ访鞔_指出“我國固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度高、利用不充分，非法轉(zhuǎn)移傾倒事件仍呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，既污染環(huán)境，又浪費(fèi)資源，與人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距?！边@充分說明我國在固體處理數(shù)量和質(zhì)量方面與生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)還存在較大差距，固廢處理行業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。《通知》提出“到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建‘無廢城市’建設(shè)指標(biāo)體系……大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險(xiǎn)廢物全面安全管控……”短短兩年要求完成“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，充分說明國家對(duì)于建設(shè)“無廢城市”試點(diǎn)、推廣試點(diǎn)模式的迫切心情，預(yù)示“十四五”及后期我國生物能行業(yè)市場(chǎng)面臨爆發(fā)性增長(zhǎng)的機(jī)遇，也為生物能行業(yè)未來高質(zhì)量發(fā)展提出具體要求。

試點(diǎn)的主要任務(wù)

《通知》對(duì)“無廢城市”試點(diǎn)提出了六項(xiàng)具體任務(wù)，每項(xiàng)任務(wù)既暴露出我國固廢處理行業(yè)存在的突出問題，又針對(duì)各項(xiàng)短板提出了解決措施，并將任務(wù)分工落實(shí)到各級(jí)部門。其中，對(duì)生物質(zhì)能行業(yè)發(fā)展影響較大的我認(rèn)為有以下三個(gè)方面：

一是在項(xiàng)目規(guī)劃選址方面?！锻ㄖ访鞔_提出“強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)作用，要健全固體廢物統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一工業(yè)固體廢物數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)范圍、口徑和方法，完善農(nóng)業(yè)廢棄物、建筑垃圾統(tǒng)計(jì)方法。”這對(duì)于以農(nóng)林廢棄物為原料和燃料的農(nóng)林生物質(zhì)能項(xiàng)目的規(guī)劃選址意義重大。一直以來農(nóng)林廢棄物資源量是影響農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、木質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)天然氣和液化制備燃料項(xiàng)目規(guī)劃與選址的重要瓶頸之一。由于農(nóng)林廢棄物數(shù)量大、種類多、分布廣、缺少專業(yè)的部門和人員進(jìn)行實(shí)物統(tǒng)計(jì)，僅僅依靠全國糧食產(chǎn)量、林木消耗量以及相關(guān)系數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單折算，具體到省、市、縣的資源統(tǒng)計(jì)工作更加不扎實(shí)，地方政府往往根據(jù)地方利益需要人為填報(bào)，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)于行業(yè)規(guī)劃制定和項(xiàng)目投資決策已失去參考依據(jù)，企業(yè)往往需要花費(fèi)大量的人力和物力進(jìn)行實(shí)地調(diào)研才能夠掌握較為客觀的資源量。這次《通知》明確提出強(qiáng)化政府頂層設(shè)計(jì)，完善農(nóng)業(yè)廢棄物統(tǒng)計(jì)，可謂直擊行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展存在的痛點(diǎn)，徹底解決行業(yè)規(guī)劃編制難、項(xiàng)目落地的問題，將長(zhǎng)期利好農(nóng)林生物質(zhì)能行業(yè)發(fā)展。

二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式方面。《通知》提出“構(gòu)建工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等領(lǐng)域間資源和能源梯級(jí)利用、循環(huán)利用體系?！睂?duì)農(nóng)林生物質(zhì)能、垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在提高資源利用水平方面提出了更高的要求，靜脈產(chǎn)業(yè)園有望成為今后行業(yè)發(fā)展布局的主導(dǎo)模式。所謂靜脈產(chǎn)業(yè)園，是以廢棄物轉(zhuǎn)換為再生資源的產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的生態(tài)工業(yè)園，通過園區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)固廢、污水、廢氣近“零排放”，實(shí)現(xiàn)多重固廢高效協(xié)同處理以及固廢的資源綜合利用。

《通知》提出“以收集、利用等環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，堅(jiān)持因地制宜、農(nóng)用優(yōu)先、就地就近原則，推動(dòng)區(qū)域農(nóng)作物秸稈全量利用。以秸稈就地還田，生產(chǎn)秸稈有機(jī)肥、優(yōu)質(zhì)粗飼料產(chǎn)品、固化成型燃料、沼氣或生物天然氣……到2020年，秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上。”說明國家對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)能發(fā)展方向采取“八仙過海、各顯神通”的態(tài)度，只要具備經(jīng)濟(jì)性，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、農(nóng)林沼氣發(fā)電、生物質(zhì)天然氣、生物質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)熱解氣化多聯(lián)產(chǎn)、生物質(zhì)液體燃料等各種發(fā)展模式都可以大膽嘗試和探索，并有望成為今后全國推廣的主要發(fā)展模式。

《通知》提出“積極培育第三方市場(chǎng)。鼓勵(lì)專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)從事固體廢物資源化利用、環(huán)境污染治理與咨詢服務(wù)，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。以政府為責(zé)任主體，推動(dòng)固體廢物收集、利用與處置工程項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)運(yùn)行，在不增加地方政府債務(wù)前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享?！边@部分主要針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)來說，包含兩層含義。第一層含義：項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式發(fā)生改變。當(dāng)前我國垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式絕大部分為BOT模式，BOT模式是以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒發(fā)特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)為項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，并進(jìn)行經(jīng)營管理，特許期結(jié)束項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)至地方政府。PPP模式與BOT模式最大的區(qū)別是，PPP模式是將政府與私人組織之間達(dá)成一種伙伴式的合作關(guān)系，建立一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體，有利于私人組織降低投資風(fēng)險(xiǎn)，這意味著PPP模式將成為政府力推的垃圾焚燒發(fā)電主導(dǎo)模式。第二層含義：垃圾收、儲(chǔ)、運(yùn)、利用模式發(fā)生改變。按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，城市垃圾的收、儲(chǔ)、運(yùn)、利用環(huán)節(jié)一般根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)委托給第三方機(jī)構(gòu)，居民和地方政府對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，有利于減少地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。當(dāng)前我國大部分地區(qū)垃圾清運(yùn)工作由市政環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營。但隨著行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度的提高，一些固廢處理企業(yè)采取資源鎖定項(xiàng)目戰(zhàn)略，提出垃圾收儲(chǔ)運(yùn)利用全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營模式。另一方面，地方政府基于打造服務(wù)型政府的需要，也希望支付一定的費(fèi)用委托給社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)。在浙江、廣東、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)，垃圾收儲(chǔ)運(yùn)利用一體化發(fā)展模式趨勢(shì)明顯，涌現(xiàn)了上海環(huán)境、啟迪桑德、光大環(huán)保、康恒環(huán)境等一批優(yōu)秀垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)?！锻ㄖ愤€提出“多措并舉，加強(qiáng)生活垃圾資源化利用。全面落實(shí)生活垃圾收費(fèi)制度，推行垃圾計(jì)量收費(fèi)?！边@在一定程度上為全國推廣第三方全產(chǎn)業(yè)鏈治理模式提供了制度保障，也為不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施垃圾收儲(chǔ)運(yùn)利用全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營模式提供了資金來源。

三是在企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營方面?！锻ㄖ诽岢鐾ㄟ^政府監(jiān)管和激發(fā)市場(chǎng)主體活力兩方面加強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營方面的管理。政府監(jiān)管主要包括對(duì)氮氧化物、煙塵、二氧化硫等一般污染物達(dá)標(biāo)排放以及危險(xiǎn)固廢的監(jiān)管。在一般污染物達(dá)標(biāo)排放方面提出“垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實(shí)施‘裝、樹、聯(lián)’，強(qiáng)化信息公開，提升運(yùn)營水平，確保達(dá)標(biāo)排放”；在飛灰等危險(xiǎn)固廢處理方面提出“開展排污許可一證式管理，探索將固體廢物納入排污許可證管理范圍，掌握危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、利用、轉(zhuǎn)移、貯存、處置情況……全面實(shí)施危險(xiǎn)廢物電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，依法加強(qiáng)道路運(yùn)輸安全管理，及時(shí)掌握流向，大幅提升危險(xiǎn)廢物風(fēng)險(xiǎn)防控水平?！痹诩ぐl(fā)市場(chǎng)活力方面，首次提出“將固體廢物產(chǎn)生、利用處置企業(yè)納入企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)范圍，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。”這意味著國家將發(fā)揮市場(chǎng)力量加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范。當(dāng)前我國垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)亂象較多，主要表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目單位良莠不齊，缺乏對(duì)部分落后企業(yè)、污染物排放超標(biāo)項(xiàng)目的懲戒措施；二是一些企業(yè)為爭(zhēng)取項(xiàng)目惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)之后，為了盈利只能通過降低工程質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量降低運(yùn)營成本，為項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管、排放等環(huán)節(jié)帶來隱患和風(fēng)險(xiǎn)?！皩?shí)施跨部門聯(lián)合懲戒”表明國家將考慮多渠道對(duì)環(huán)境失信企業(yè)進(jìn)行懲戒，如將企業(yè)環(huán)境失信與金融支持、補(bǔ)貼資金、稅收優(yōu)惠相掛鉤未來都將是選項(xiàng)。

《通知》提出“建設(shè)資源循環(huán)利用基地，加強(qiáng)生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用方式?！币约啊鞍l(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+固體廢物處理產(chǎn)業(yè)?！本鶑?qiáng)調(diào)的是對(duì)垃圾或的分類收集和處置，這對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)蘊(yùn)含著巨大商機(jī)。當(dāng)前我國絕大部分項(xiàng)目的余熱鍋爐均采用中溫中壓，在發(fā)電效率和經(jīng)濟(jì)性方面相比美國采用的中溫次高壓設(shè)備均有明顯差距。我國之所以未推廣中溫次高壓設(shè)備，重要原因之一是我國未建立和落實(shí)好垃圾分類收集和回收制度，致使我國城市生活垃圾成分復(fù)雜，垃圾所含鹽分、塑料成分較高，燃燒氣體產(chǎn)物中含有大量的氯化氫等腐蝕性氣體在過高參數(shù)下會(huì)對(duì)蒸汽管道造成腐蝕性，從而降低項(xiàng)目設(shè)備使用壽命。解決辦法之一是通過采用特殊的合金鋼材質(zhì)改造蒸汽管道，但帶來的問題是項(xiàng)目造價(jià)成本大幅提高；解決辦法之二是在垃圾源頭上發(fā)力，通過分類收集降低垃圾中腐蝕性有害成分的比例，在不提高項(xiàng)目成本的條件下提高項(xiàng)目發(fā)電效率。因此，隨著“無廢城市”建設(shè)模式的推廣，垃圾分類收集將逐步提高城市生活垃圾成分質(zhì)量，為我國垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展高參數(shù)設(shè)備、提高發(fā)電效率創(chuàng)造條件。

（作者系水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院高級(jí)工程師）

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