編者按：2019年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。國外有哪些建設(shè)“無廢城市”的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒？我們今日刊登專家調(diào)研文章，以饗讀者。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規(guī)劃目標(biāo)。國際社會成立了“無廢國際聯(lián)盟”、歐洲國家成立了“無廢歐洲網(wǎng)絡(luò)”、日本成立了“無廢研究院”等組織，2015年美國市長會議發(fā)布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年全球23個(gè)城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯(lián)酋馬斯達(dá)爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個(gè)城市已明確提出建設(shè)“無廢城市”，其建設(shè)成效已獲得國際社會認(rèn)可。全球不同區(qū)域國家推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，為我國提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

明確“無廢城市”的定義、具體目標(biāo)以及納入“無廢”的廢棄物類型

“無廢城市”在國際上沒有統(tǒng)一的定義，多數(shù)城市遵循“無廢國際聯(lián)盟”對其的定義，即“通過負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費(fèi)、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋，從而不威脅環(huán)境和人類健康”。從最終處理的角度，這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋，對城市的要求較高。舊金山市、溫哥華市、上勝町、奧克蘭市采用此定義。部分城市對“無廢城市”的定義指沒有廢棄物被填埋，如馬斯達(dá)爾城、卡潘諾里市、悉尼市等。個(gè)別城市如盧布爾雅那市定義的“無廢城市”為廢棄物總量減少一定比例。

整體來看，盡管案例城市對“無廢城市”的定義有所差別，但基本以15年-20年為期制定量化目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)際需要對目標(biāo)進(jìn)行更新。量化目標(biāo)給出了建立“無廢城市”的明確預(yù)期，為實(shí)現(xiàn)“無廢城市”提供了保障。

現(xiàn)階段建立“無廢城市”的多為發(fā)達(dá)國家，不同的政治愿景、管理體制、城市現(xiàn)狀、廢棄物管理體系等，決定了納入“無廢”的廢棄物種類有所不同。舊金山市、溫哥華市、馬斯達(dá)爾城、悉尼市、奧克蘭市等納入的是所有城市廢棄物，上勝町、卡潘諾里市、盧布爾雅那市等僅納入生活廢棄物。部分城市的城市廢棄物包括生活廢棄物、建筑廢棄物、工業(yè)廢棄物、商業(yè)廢棄物等；部分城市由于以服務(wù)業(yè)為主，其城市廢棄物不包括工業(yè)廢棄物。此外，由于分類不同，部分城市的商業(yè)廢棄物不單列，僅作為生活廢棄物的部分。案例城市中沒有將農(nóng)業(yè)廢棄物納入“無廢”目標(biāo)。

把廢棄物管理作為建立“無廢城市”的基礎(chǔ)

絕大多數(shù)城市在制定“無廢城市”目標(biāo)前，均已有數(shù)十年甚至上百年的廢棄物管理經(jīng)驗(yàn)，這為實(shí)現(xiàn)“無廢城市”奠定了良好基礎(chǔ)。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、廢棄物處理商負(fù)責(zé)收集運(yùn)輸及處理，商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)則多為單獨(dú)簽約專門服務(wù)商。值得一提的是，由于生活廢棄物的產(chǎn)生者較多，分類投放、收集、運(yùn)輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時(shí)制定專門的方案單獨(dú)回收及處理有機(jī)生活廢棄物（如廚余）；部分城市提供生活廢棄物上門收集服務(wù)。整體來看，由于廢棄物管理體系較為完善，大多數(shù)案例城市征收的垃圾費(fèi)已經(jīng)能夠完全覆蓋相關(guān)支出，廢棄物管理進(jìn)入了良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

在更具體的操作層面，可以遵循廢棄物避免、減少、重復(fù)使用、循環(huán)利用、能量恢復(fù)、填埋的處理優(yōu)先級順序。案例城市積極鼓勵(lì)廢棄物產(chǎn)生者（家庭、企業(yè)等）擔(dān)當(dāng)責(zé)任，以避免和減少廢棄物的產(chǎn)生。同時(shí)，案例城市配有循環(huán)中心或回收利用中心以處理各類廢棄物，使得其后續(xù)可被重復(fù)或循環(huán)使用。在生活廢棄物方面，案例城市有較完備的廢棄物捐贈或交易渠道，如二手市場、交易網(wǎng)站等，此類方式往往具有較強(qiáng)的參與度；在建筑及工業(yè)廢棄物方面，案例城市通過設(shè)定重復(fù)利用率和循環(huán)利用率確保這兩種處理方式的執(zhí)行。此外，案例城市通過建設(shè)堆肥廠、焚燒廠、填埋廠等實(shí)現(xiàn)廢棄物的最終處理；為節(jié)省成本，部分城市選擇與鄰近城市共同處理廢棄物。

此外，還可以引入市場參與及專業(yè)化管理。政府是建立“無廢城市”最主要的責(zé)任人，但由于廢棄物的收集、運(yùn)輸、處理鏈條復(fù)雜，充分調(diào)動(dòng)市場資本及專業(yè)技術(shù)有助于更有效的管理。案例城市均是這方面的典范，比如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理（包括回收循環(huán)利用、焚燒、填埋）均外包給一家運(yùn)營上百年的廢棄物處理公司（Recology，綠源再生公司），并與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負(fù)責(zé)家庭不可回收利用廢棄物的收集處理，將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商（RecycleBC，循環(huán)不列顛哥倫比亞公司），同時(shí)允許眾多的私營企業(yè)及非營利機(jī)構(gòu)廣泛參與到廢棄物收集、運(yùn)輸、處理的各個(gè)環(huán)節(jié)。由于政治體制及文化習(xí)慣不同，案例城市在引入市場參與及專業(yè)化管理的具體操作上有較大差異。

將嚴(yán)格的行政措施和靈活的市場手段相結(jié)合

禁令和強(qiáng)制措施（多為法律形式）是實(shí)現(xiàn)“無廢城市”的重要手段之一，案例城市針對不同廢棄物制定不同禁令。對建筑廢棄物，禁止隨意填埋，強(qiáng)制運(yùn)輸至專門的處理廠，強(qiáng)制重復(fù)及循環(huán)利用并規(guī)定比例；對生活廢棄物，禁止一次性物品（特別是一次性水杯、吸管、餐具等）使用、禁止塑料袋使用、禁止填埋廚余等有機(jī)廢棄物，強(qiáng)制使用可降解堆肥的塑料袋、強(qiáng)制對生活廢棄物分類投放等。“無廢城市”在制定上述行政措施時(shí)，多采取循環(huán)漸進(jìn)的方式，給市場和居民一定的緩沖期，但均在不斷擴(kuò)大禁止和強(qiáng)制的范圍。

靈活的市場手段有助于促進(jìn)廢棄物產(chǎn)生者的行為改變，間接為“無廢”目標(biāo)做貢獻(xiàn)，同時(shí)也是政府部門的收入來源?！盁o廢城市”采用的市場手段主要包括正向激勵(lì)和反向激勵(lì)兩類。正向激勵(lì)主要包括以下幾種：僅對填埋和焚燒類生活廢棄物收費(fèi)，以促進(jìn)家庭減少產(chǎn)生此類廢棄物，并對生活廢棄物合理分類投放；對塑料瓶等采用押金制度，以鼓勵(lì)消費(fèi)者合理投放，促進(jìn)后續(xù)回收利用；對修建廢棄物處理廠的企業(yè)提供稅收減免、低息貸款、場地等，以鼓勵(lì)企業(yè)參與廢棄物管理。反向激勵(lì)主要包括以下幾種：向垃圾填埋廠按垃圾填埋量收費(fèi)，以增加垃圾填埋成本促進(jìn)減少填埋量；向生產(chǎn)塑料袋、包裝、有毒有害物質(zhì)的企業(yè)收費(fèi)，以提高此類產(chǎn)品的成本；向購買塑料袋、包裝的消費(fèi)者收費(fèi)，以減少對此類物品的使用。

此外，案例城市還普遍實(shí)施了廣泛的生產(chǎn)者責(zé)任制。生產(chǎn)者責(zé)任制要求生產(chǎn)企業(yè)從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、材料挑選，到產(chǎn)品生命周期結(jié)束時(shí)對其回收處理。這不僅可以極大促進(jìn)廢棄物回收處理，也促進(jìn)企業(yè)在源頭便選擇或生產(chǎn)對環(huán)境影響小的產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)“無廢城市”的重要手段之一。大多數(shù)案例城市采用生產(chǎn)者責(zé)任制，并不斷擴(kuò)大范圍，如溫哥華市在2017年新增打印紙張和包裝，紡織品、地毯和家具，建筑及拆除材料等生產(chǎn)企業(yè)，預(yù)計(jì)通過已有的和未來將擴(kuò)大的范圍能覆蓋城市廢棄物的50%。部分案例城市遵循國家設(shè)定的生產(chǎn)者責(zé)任制范圍，如奧克蘭市根據(jù)新西蘭環(huán)境部的政策要求對輪胎、電子設(shè)備、包裝等行業(yè)企業(yè)對其產(chǎn)品進(jìn)行回收處理。由于“無廢城市”中的產(chǎn)品多來自于其他城市或地區(qū)，因此需進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任制在省級或國家級層面執(zhí)行。

探索新技術(shù)，注重提升公眾意識

新技術(shù)的發(fā)展給廢棄物管理帶來了便利，為實(shí)現(xiàn)“無廢”提供了更多可能。案例城市無一不是在探索、研究與應(yīng)用廢棄物相關(guān)的新技術(shù)。馬斯達(dá)爾城作為阿聯(lián)酋政府規(guī)劃建立的新城，在設(shè)計(jì)廢棄物運(yùn)輸體系時(shí)摒棄了傳統(tǒng)的貨車或卡車，而修建低能耗的地下平板貨運(yùn)系統(tǒng)，提升了運(yùn)輸效率，也減少了人工成本。盧布爾雅那市作為斯洛文尼亞首都，在2015年新建了針對有機(jī)廢棄物的處理廠。此外，案例城市積極研究并引入可降解材料，采用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術(shù)及硬件等。

除了采用新技術(shù)，也應(yīng)注重通過信息傳播、培訓(xùn)等，提升公眾的意識。充分的信息和公眾意識培養(yǎng)是廢棄物管理最基礎(chǔ)但又最重要的部分。案例城市在這方面具有表率作用，均開發(fā)了廢棄物相關(guān)網(wǎng)頁及APP，以及開展廣泛且持久的培訓(xùn)。悉尼市開發(fā)的網(wǎng)頁提供全面的廢棄物管理、社區(qū)活動(dòng)等信息，這一頁面也可供家庭填報(bào)申請或更換垃圾桶的請求；悉尼市從小學(xué)便開設(shè)環(huán)保課程，提供廢棄物分類回收的知識。舊金山市開發(fā)專門的廢棄物網(wǎng)頁和APP，展示廢棄物分類及處理信息，并啟動(dòng)數(shù)據(jù)庫供信息查詢，如廢棄物投放站點(diǎn)位置、預(yù)約上門收集服務(wù)等；為家庭和商業(yè)企業(yè)提供廣泛的、多語言的、門到門的生活廢棄物管理培訓(xùn)?？ㄅ酥Z里市在2003年成立了歐洲第一所“無廢研究院”，除提供廣泛的廢棄物管理信息及研究外，還為學(xué)校、商業(yè)機(jī)構(gòu)、公眾等提供多種免費(fèi)培訓(xùn)。

綜上所述，“無廢城市”在全球范圍內(nèi)興起了近20年，國際社會在建設(shè)“無廢城市”的過程中已積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，其典型做法值得借鑒。雖然因資源稟賦、政治體制、管理制度、文化習(xí)慣等不同，在建設(shè)“無廢城市”過程中采取的路徑和措施存在較大差異，但相同的是，這些城市均制定了長期且量化的“無廢”目標(biāo)，遵循廢棄物避免、減少、重復(fù)使用、循環(huán)利用、能量恢復(fù)、填埋的處理優(yōu)先級順序，并不斷完善廢棄物管理體系、引入專業(yè)化的管理等。

長遠(yuǎn)來看，建立“無廢城市”需從傳統(tǒng)的資源“開采—生產(chǎn)—消費(fèi)—處理”的線性模式向循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型，需促使從生產(chǎn)端到消費(fèi)端的各利益相關(guān)方意識及行為改變，從而使建設(shè)“無廢城市”成為城市治理、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明的一部分。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心

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