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一位金融人士對PPP績效考核熱點問題的思考

分類:產(chǎn)業(yè)市場 > 其他    發(fā)布時間:2019年1月21日 16:07    作者:鄭大衛(wèi)    文章來源:中國固廢網(wǎng)

2017年,財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),拉開PPP清理規(guī)范的序幕。92號文強調(diào)嚴格新項目入庫標準。對于包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報,但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的項目,以及項目建設成本不參與績效考核,或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的項目,不得新增入庫。

一年來,PPP績效考核受到市場高度關(guān)注,本文從PPP政策導向、核心要義和市場實踐對若干熱點問題進行梳理和分析。

熱點之一:PPP必須要績效考核嗎?

PPP核心內(nèi)涵包括具有明確的產(chǎn)出績效和按績效付費。因此,沒有績效,就不是PPP。近幾年來,財政部、發(fā)改委等PPP管理部門出臺了上百個有關(guān)PPP的規(guī)范性文件,幾乎所有的文件均提到按績效付費。其中,國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)明確要求對公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價,而且提到績效考核不僅作為政府補貼,也是價費標準、合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此,92號文關(guān)于績效考核并不是政策的大轉(zhuǎn)彎,而是管理要求的延續(xù)和提升,由原來定性要求轉(zhuǎn)變?yōu)榧毣蟆?p style="text-indent: 2em;">熱點之二:PPP績效指標立足點是工程績效還是公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出績效?

市場上一些PPP項目,績效指標設計和考核立足于工程績效,明顯不合理。雖然PPP項目投資和建設大部分是工程,但最終交付的的是公共產(chǎn)品和服務。如污水處理PPP項目,投資建設的是污水處理廠,其產(chǎn)出為符合要求的污水處理服務,其回報也是基于出水水質(zhì)和出水量。在我們?nèi)粘I唐坊蚍战灰字?,如交付商品或服務?shù)量和質(zhì)量不達標,購買方可以依據(jù)合同拒絕支付或打折支付。同理,PPP項目即使建成竣工驗收,沒有合規(guī)的運維,產(chǎn)出達不到符合合同約定的公共服務標準,政府方和使用者也可以拒絕支付或扣費,因為購買方購買的是服務而不是工程。因此,原則上績效指標應以公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出績效為主,工程績效為輔。

熱點問題之三:PPP項目竣工驗收是否意味著社會資本就能回收項目投資和獲得合理的回報?

前兩年,筆者曾經(jīng)對社會資本進行了初步調(diào)研,針對回報機制為政府付費和可行性缺口補助的項目,絕大多數(shù)社會資本認為PPP項目竣工驗收,即意味著社會資本將在項目合作期內(nèi)通過可用性付費收回項目投資和合理的回報。2017年,財政部史耀斌副部長在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話中提出政府支出責任的“固化”問題:一些政府付費類項目,通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式,提前鎖定政府大部分支出責任。因此,PPP項目竣工驗收后,只有保證工程項目長期可用性,并做好項目運營,符合項目績效要求,社會資本才能收回投資并獲得合理的回報。所以,社會資本參與PPP項目,不僅要重建設,更要重運營。

熱點問題之四:PPP項目適用哪些績效考核指標?

PPP項目的績效考核指標,一般分為竣工績效指標、可用性績效指標和運維績效指標,三者有明顯的區(qū)別??⒐た冃е笜艘话阒腹こ炭⒐を炇盏臉藴省8鶕?jù)基本建設管理程序,任何基礎設施項目均要竣工驗收才能投入使用,即項目竣工驗收必須符合竣工績效指標。可用性績效指標,按照明樹數(shù)據(jù)提供的國外相關(guān)案例,國際上PPP項目中的“可用性”并沒有單獨區(qū)分驗收或者項目運營,而國內(nèi)一般指的是PPP全生命周期內(nèi)基礎設施按照標準建設完成,并提供全面可用服務的績效指標。如市政道路暢通、可通行速度達到要求、道路標識清晰等。運維績效指標一般指PPP公共產(chǎn)品和服務的產(chǎn)出相關(guān)績效指標,如污水出水水質(zhì)等。92號文發(fā)布后,筆者發(fā)現(xiàn)個別項目將建設成本的30%與竣工績效掛鉤,實質(zhì)還是提前鎖定了政府的支出,明顯屬于“掛羊頭,賣狗肉”。筆者認為,可用性付費底線應和可用性績效指標掛鉤,比較合理的應是部分可用性績效+部分運維績效指標。運維績效付費應全面與運維績效指標掛鉤。

熱點問題之五:不同付費機制PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)?

根據(jù)92號文的要求,對于“可用性付費+運維績效付費”項目,新增項目項目建設成本與績效考核結(jié)果掛鉤比例30%應為底線,運營成本原則上應100%與運維績效考核掛鉤。筆者認為30%比例并不是永恒不變的,未來隨著PPP績效管理的要求提高,該比例存在動態(tài)調(diào)整的可能。對于使用量付費的PPP項目,如很大部分的垃圾處理、污水處理、收費高速公路等項目,按使用量收費,其收費單價已經(jīng)隱含建設成本,運營成本和合理利潤,因此,筆者認為該類項目建設成本實際已經(jīng)100%與運維績效掛鉤。如果PPP項目為包括可用性付費、運維績效付費和使用量付費的混合付費,如農(nóng)村污水處理廠網(wǎng)一體化項目,則參照不同的付費機制分別掛鉤。

熱點問題之六:PPP績效不達標扣費比例?

對于績效不達標的扣費比例,原則上應由政府和社會資本采用市場化方式,通過市場測試和協(xié)商確定,暫無硬性規(guī)定。但扣費機制要充分體現(xiàn)政府對項目運維的具體要求,對項目起到監(jiān)管和約束作用。也要考慮項目公司扣費比例過高對項目融資的影響。

熱點問題之七:PPP按績效付費是否應體現(xiàn)激勵和約束機制?

PPP作為一種市場化的模式,按績效付費應體現(xiàn)激勵和約束機制。目前市場上絕大部分PPP均有績效考核,但是普遍存在有罰沒有獎,僅有績效不達標付費扣減,而沒有績效達標或績效超標情形下的獎勵,這不利于PPP激發(fā)社會資本積極性和創(chuàng)造力,激發(fā)其改進管理,持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量。

熱點問題之八:PPP按績效付費是否應體現(xiàn)風險和收益的匹配性?

整體而言,PPP按績效付費無疑對社會資本意味著責任和風險,風險大收益低的項目是吸引不了投資者的。若PPP項目技術(shù)復雜,運營管理和整合要求越高,績效較難達標,PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)越大,扣費程度越大,社會資本承擔的責任和風險越大,其項目端收益應越高。反之則收益越低。以體現(xiàn)風險和收益的匹配性,否則社會資本沒有承擔風險的動力。PPP模式涉及基礎設施和公共服務領域,與民生休戚相關(guān),需要長期且高質(zhì)量的建設和運營服務來保障。PPP作為一種市場化的模式,應激勵社會資本通過風險管理爭取更高收益,通過高質(zhì)量服務爭取更高回報。

熱點問題之九:PPP按績效付費是否會影響項目的可融資性

對于PPP績效付費是否影響可融資性,主要分析對項目收入波動的影響,不能一概而論。有些項目收益較高,行業(yè)比較成熟,社會資本經(jīng)驗豐富,履約能力較強,績效達標難度一般,績效付費不會影響其可融資性。而對于項目收益較低,社會資本經(jīng)驗和履約能力較弱,行業(yè)技術(shù)復雜,建設和運營難度較高,績效標準要求過高且績效掛鉤、考核力度大過的項目,現(xiàn)金流波動可能較大,還款來源具有不確定性,項目的可融資性會受較大影響。對于該類項目融資,可能視情況需要社會資本的增信,如社會資本提供擔保或差額補足,或者針對績效扣費采用有限追索的方式降低金融機構(gòu)的風險。

熱點問題之十:金融機構(gòu)如何面對PPP績效付費

對于金融機構(gòu)而言,按績效付費是PPP的核心要義,《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》明確,積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。因此,預算資金全面績效管理已是大勢所趨。而且按績效付費本就是市場化行為,傳統(tǒng)市場化交易行為都是按質(zhì)論價,與PPP按效付費異曲同工。因此,對于已在市場上摸爬滾打多年金融機構(gòu)不必過于擔心,應積極面對。對于具體的項目,一是金融機構(gòu)要看社會資本,確保其具備相關(guān)PPP項目建設和運營履約能力;二是針對不同績效考核結(jié)果對付費影響進行財務敏感性分析,分析項目的收入和償債現(xiàn)金流的保障能力,如果項目收益較高的,則項目仍可能具有較強的還款能力,如項目收益較低,本息保障較弱的,可能要求社會資本額外增信。

PPP模式發(fā)揮市場機制決定性作用,體現(xiàn)了政府治理模式的變革。PPP績效管理,是實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務增質(zhì)提效和物有所值的重要抓手,也是政府方對項目監(jiān)管的主要手段。《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》強調(diào),力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,實現(xiàn)預算和績效管理一體化。在此,展望PPP績效管理體系建設和完善,未來可能有幾大轉(zhuǎn)變:

一、PPP將依托大數(shù)據(jù)從績效評價向績效管理轉(zhuǎn)變,從設定績效目標和指標體系(包括建設期、運營期績和移交期績效指標)、績效執(zhí)行到績效后評價等;

二、PPP績效管理覆蓋項目全生命周期,從項目可行性研究、項目識別、準備、采購、執(zhí)行(設計、建設和運營)到移交全流程;

三、建設和完善相對標準化的分行業(yè)、分領域PPP績效指標體系,進一步突出行業(yè)特點,與行業(yè)或地區(qū)指標銜接,這有利于績效指標和考核的可比性。建議行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)和行業(yè)專家、技術(shù)專家積極參與;

四、PPP績效管理應與風險識別分配相銜接,在政府和社會資本履約責任框架內(nèi)開展績效管理。風險識別和分配是PPP一個核心要義,每個PPP項目通過合同明確政府方和社會資本方(項目公司)之間風險安排、權(quán)利義務關(guān)系,不同項目即有共性也有個性,開展績效管理也應既要標準化,也有差異化;

五、PPP績效管理對象進一步擴大。從社會資本、項目公司向包括政府實施機構(gòu)和政府出資方代表在內(nèi)各參與方擴展,其中政府方支付責任履約也是績效管理的重要內(nèi)容。

六、績效管理指標體系應突出公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出,設立關(guān)鍵性指標和權(quán)重,體現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務標準、項目管理質(zhì)量、發(fā)掘項目市場化收入成效、創(chuàng)新成效以及帶動區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的間接效益等。

七、進一步加大績效管理信息公開力度,有利于加強PPP市場誠信體系建設、規(guī)范項目運作、建立多方監(jiān)督體系。

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