摘要：城市生活垃圾分類(lèi)是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的重要抓手，中央層面已經(jīng)明確了部分城市生活垃圾分類(lèi)實(shí)施的“時(shí)間表”和“路線圖”。生活垃圾分類(lèi)因其實(shí)施過(guò)程具有的強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性和地域?qū)傩?，因城施策成為必然選擇，這也亟需引入市場(chǎng)化力量參與其中，提供專業(yè)化、精細(xì)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式的一種創(chuàng)新方式，已經(jīng)在垃圾處置、環(huán)衛(wèi)保潔等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文將就PPP模式在城市生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)域的適用性略作探討。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活水平大幅提高，我國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長(zhǎng)。目前，城市生活垃圾處置多采用“集中混合收集-集中運(yùn)輸-集中處理”模式，一方面生活垃圾中可資源化利用成分被填埋或焚燒處理，造成了無(wú)端的浪費(fèi)，另一方面生活垃圾處理量居高不下，在土地和環(huán)保雙重紅線的約束下，城市生活垃圾綜合處置成本不斷提高。因此, 我國(guó)城市的高質(zhì)量發(fā)展迫切需要推行廣泛的生活垃圾分類(lèi)?！捌毡橥菩欣诸?lèi)制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無(wú)害化處理?！?/p>

一、城市生活垃圾分類(lèi)主要實(shí)施路徑介紹

2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，確定包括南京市在內(nèi)全國(guó)46個(gè)強(qiáng)制垃圾分類(lèi)城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分類(lèi)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類(lèi)模式。目前，城市生活垃圾分類(lèi)的具體實(shí)施路徑主要為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。以南京為例，該市通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式將城市生活垃圾分類(lèi)服務(wù)外包給市場(chǎng)主體，近期采購(gòu)的項(xiàng)目情況見(jiàn)下表所示。

該種模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，實(shí)施主體多元化。既有行業(yè)主管部門(mén)的城市管理局、也有屬地街道辦和居委會(huì)。其二，服務(wù)范圍多數(shù)在1萬(wàn)戶以上，以此達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。其三，服務(wù)期限大多為1年，部分項(xiàng)目可達(dá)2-3年，采用一年一簽的方式。其四，根據(jù)匡算，南京市生活垃圾分類(lèi)項(xiàng)目的預(yù)算費(fèi)用大致區(qū)間為60-270元/戶·年，差別主要體現(xiàn)在服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)在于：采購(gòu)金額適中，采購(gòu)流程簡(jiǎn)便，社會(huì)資本中標(biāo)或成交后可以快速投入分類(lèi)設(shè)備，進(jìn)行生活垃圾的分類(lèi)實(shí)施及宣傳等工作，且采購(gòu)單位在實(shí)施過(guò)程中可以因地制宜地完善垃圾分類(lèi)作業(yè)考核指標(biāo)體系。但該種方式的不足之處主要體現(xiàn)為：項(xiàng)目服務(wù)范圍分散，服務(wù)期限較短，導(dǎo)致生活垃圾分類(lèi)服務(wù)市場(chǎng)分而治之，整體規(guī)模效益和專業(yè)化服務(wù)程度有待提升。針對(duì)上述不足，部分城市正在探索實(shí)施更大服務(wù)范圍和更長(zhǎng)期限的生活垃圾分類(lèi)服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作。而政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱PPP）模式作為公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新方式，正日益受到各地的重視。

二、N市生活垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作思路

N市已基本構(gòu)建較為完善的垃圾清掃收運(yùn)前中端體系和垃圾處置終端設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生活垃圾收、運(yùn)、處體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并開(kāi)展試行城市生活垃圾分類(lèi)工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在本市既有試點(diǎn)情況總結(jié)和外地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出在該市中心城區(qū)實(shí)施生活垃圾分類(lèi)服務(wù)試行PPP模式的思路。

（一）N市城市生活垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

根據(jù)省廳要求，N市啟動(dòng)實(shí)施了垃圾分類(lèi)示范試點(diǎn)工作，印發(fā)垃圾分類(lèi)實(shí)施方案、編制專項(xiàng)規(guī)劃，在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等推行垃圾分類(lèi)工作，并選取部分小區(qū)開(kāi)展了生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)。

目前，N市城市生活垃圾分類(lèi)實(shí)施過(guò)程中存在著以下問(wèn)題：其一，城市生活垃圾分類(lèi)體系有待形成完整的閉合體系。城市生活垃圾分類(lèi)實(shí)施的關(guān)鍵是構(gòu)建分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理的閉合體系。而N市除試點(diǎn)小區(qū)之外尚未布設(shè)專門(mén)的分類(lèi)投放設(shè)施，現(xiàn)有混合模式下的垃圾收運(yùn)體系滿足不了分類(lèi)運(yùn)輸?shù)囊?，且分?lèi)處置終端有待完善。其二，城市生活垃圾資源化利用率有待提升。目前N市城區(qū)生活垃圾基本是采取焚燒方式處置，由于缺少上述完整的閉合體系，居民小區(qū)生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可資源化利用的廢棄物，長(zhǎng)期混入其他垃圾進(jìn)行焚燒，十分不利于可回收資源的合理利用。其三，城市生活垃圾分類(lèi)投資運(yùn)營(yíng)模式有待完善。城市生活垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸、暫存、利用和處置等上下游緊密相連的各個(gè)環(huán)節(jié)，N市雖已開(kāi)展了生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，但尚未構(gòu)建起完整的可持續(xù)的投資運(yùn)營(yíng)模式。

（二）N市城市生活垃圾分類(lèi)PPP模式框架

為完善前中末端處置設(shè)施，健全生活垃圾分類(lèi)體系，提升生活垃圾資源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分類(lèi)投資運(yùn)營(yíng)模式，N市決定采用PPP模式實(shí)施市區(qū)生活垃圾分類(lèi)和治理項(xiàng)目。以下簡(jiǎn)要介紹該項(xiàng)目PPP實(shí)施方案的框架。

1、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容

項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象為N市中心城區(qū)范圍內(nèi)的居民小區(qū)、沿街商鋪、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等。其中居民小區(qū)200個(gè)，戶數(shù)為18萬(wàn)，沿街商鋪1000家，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院共計(jì)150家。

項(xiàng)目初始投資約3000萬(wàn)元，建設(shè)內(nèi)容主要包括分類(lèi)垃圾處置終端，包括可回收物分揀中心、大件垃圾處理中心、有害垃圾暫存點(diǎn)，以及垃圾分類(lèi)投放、收運(yùn)和處理環(huán)節(jié)所需的設(shè)施設(shè)備。

通過(guò)該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施，N市將在中心城區(qū)構(gòu)建起生活垃圾分類(lèi)收、運(yùn)、處的完整鏈條，并實(shí)現(xiàn)空間上的分類(lèi)全覆蓋。

2、項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式

本項(xiàng)目擬采用PPP模式中的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）運(yùn)作方式進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)施路徑見(jiàn)圖1。實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資代表分別與采購(gòu)確認(rèn)的社會(huì)資本簽訂《投資合作合同》和《股東協(xié)議》，約定合作事宜，組建項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)再與新成立的項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，授予項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由該公司負(fù)責(zé)提供合作范圍內(nèi)的生活垃圾分類(lèi)和治理服務(wù)，并獲取部分使用者付費(fèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭組織監(jiān)管考核支付可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目合作期滿，在保證所有資產(chǎn)正常使用的前提下，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目所有資產(chǎn)完好、無(wú)償移交給N市政府或其指定單位。

3、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)

考慮到項(xiàng)目初始投資規(guī)模、項(xiàng)目資本金制度以及項(xiàng)目后續(xù)再融資等，項(xiàng)目資本金可設(shè)定為項(xiàng)目總投資的20%-30%，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金額上等于項(xiàng)目資本金，其中，政府方出資占比可設(shè)置為20%-30%。項(xiàng)目公司通過(guò)外部融資解決剩余資金。

4、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在部分可回收物（包括紙張、塑料制品、紡織品、金屬、玻璃等）可以通過(guò)市場(chǎng)出售獲取收入，但該收入難以補(bǔ)足項(xiàng)目公司的初始投資、合理回報(bào)以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本。綜合來(lái)看，本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)定為可行性缺口補(bǔ)助。

5、項(xiàng)目合同體系

該項(xiàng)目的合同體系主要在于《PPP項(xiàng)目合同》、《投資合作合同》《股東協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。基本合同體系見(jiàn)下圖。

三、城市生活垃圾分類(lèi)PPP運(yùn)作關(guān)鍵問(wèn)題分析

近些年P(guān)PP模式在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用，道路清掃保潔、公廁運(yùn)維、垃圾清運(yùn)引入PPP模式并取得積極成效。相比較而言，目前市場(chǎng)上的垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目很少，這主要是因?yàn)轫?xiàng)目邊界、測(cè)算體系和績(jī)效考核指標(biāo)等三個(gè)方面具有更大的靈活性和不確定性，提高了PPP模式運(yùn)用的門(mén)檻。下文將結(jié)合N市項(xiàng)目進(jìn)行初步探討。

（一）理清項(xiàng)目邊界是啟動(dòng)垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)

垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施首先要明確實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施對(duì)象，以確定項(xiàng)目的空間范圍，其次要分割PPP項(xiàng)目公司與現(xiàn)有作業(yè)單位的實(shí)施邊界，以分劃項(xiàng)目的權(quán)責(zé)關(guān)系。

其一，明確PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容

本項(xiàng)目的實(shí)施是為N市中心城區(qū)提供垃圾分類(lèi)和治理服務(wù)，理清實(shí)施對(duì)象、分類(lèi)內(nèi)容和分類(lèi)環(huán)節(jié)是項(xiàng)目運(yùn)作的重點(diǎn)。從實(shí)施對(duì)象來(lái)看，項(xiàng)目公司將為200個(gè)居民小區(qū)，1000家沿街商鋪，150家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校和醫(yī)院提供垃圾分類(lèi)服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了市區(qū)區(qū)域范圍的全覆蓋。從分類(lèi)內(nèi)容看，項(xiàng)目要求居民小區(qū)內(nèi)的生活垃圾實(shí)施三分類(lèi)，即可回收物、有害垃圾和其他垃圾，同時(shí)對(duì)大件垃圾進(jìn)行單獨(dú)收運(yùn)；機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校和醫(yī)院同樣實(shí)施三分類(lèi)；沿街商鋪產(chǎn)生的生活垃圾則僅區(qū)分為可回收物和其他垃圾兩類(lèi)。從分類(lèi)環(huán)節(jié)來(lái)看，項(xiàng)目公司需提供從投放、收集、運(yùn)輸?shù)教幹玫娜^(guò)程分類(lèi)服務(wù)，同時(shí)配套提供宣傳推廣和數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)維等輔助服務(wù)。

其二，明確PPP項(xiàng)目作業(yè)界面

N市垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目開(kāi)展之前，未分類(lèi)的生活垃圾已經(jīng)由現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)公司進(jìn)行清掃、收集，并運(yùn)至終端企業(yè)進(jìn)行焚燒處理。為避免出現(xiàn)收集和運(yùn)輸作業(yè)界面的交叉，進(jìn)而影響不同項(xiàng)目的正常實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)，需要對(duì)項(xiàng)目作業(yè)界面進(jìn)行劃分，具體劃分情況見(jiàn)下表。

上表中明確區(qū)分了PPP項(xiàng)目公司應(yīng)負(fù)責(zé)在不同區(qū)域?qū)χ付ǚ诸?lèi)垃圾進(jìn)行收、運(yùn)、處，這有助于發(fā)揮不同市場(chǎng)主體的比較優(yōu)勢(shì)。此外，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)測(cè)原有作業(yè)單位垃圾清運(yùn)量的減少幅度，來(lái)檢驗(yàn)分類(lèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)的減量效果。

（二）重構(gòu)測(cè)算體系是撬動(dòng)垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施的支點(diǎn)

N市PPP項(xiàng)目主要服務(wù)于三類(lèi)主體，包括居民小區(qū)，沿街商鋪，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校及醫(yī)院，項(xiàng)目公司又為不同主體提供有差異的垃圾分類(lèi)和治理服務(wù)，這導(dǎo)致項(xiàng)目測(cè)算出現(xiàn)嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象。因此，本項(xiàng)目實(shí)施采購(gòu)和維持后續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)在于項(xiàng)目測(cè)算體系的構(gòu)建，其中尤為關(guān)鍵的則是項(xiàng)目成本數(shù)據(jù)的細(xì)分和整合。

本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)為可行性缺口補(bǔ)助，綜合考慮不同運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的復(fù)雜性以及服務(wù)對(duì)象的差異性，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本分為收運(yùn)和處置環(huán)節(jié)進(jìn)行成本測(cè)算，同時(shí)收運(yùn)成本的計(jì)算又按照服務(wù)主體進(jìn)行了細(xì)分和整合，見(jiàn)下圖所示。

以“居民小區(qū)分類(lèi)成本”為例，該項(xiàng)成本整合了項(xiàng)目公司為實(shí)施小區(qū)生活垃圾分類(lèi)服務(wù)，從垃圾分類(lèi)投放、收集到運(yùn)輸環(huán)節(jié)的所有成本，包括燃料動(dòng)力費(fèi)及耗材費(fèi)、工資及福利費(fèi)、車(chē)輛保險(xiǎn)及設(shè)施維護(hù)費(fèi)、宣傳費(fèi)用以及重置費(fèi)用等。由于垃圾分類(lèi)行業(yè)尚屬發(fā)展期，根據(jù)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和對(duì)象劃分成本也有利于實(shí)施機(jī)構(gòu)在執(zhí)行階段的監(jiān)管和調(diào)整，提升項(xiàng)目實(shí)施的靈活性。

（三）細(xì)化考核指標(biāo)是衡量垃圾分類(lèi)PPP項(xiàng)目效果的關(guān)鍵

目前，我國(guó)垃圾分類(lèi)工作整體正處于試點(diǎn)推廣階段，相應(yīng)的考核指標(biāo)和體系尚需要在實(shí)施過(guò)程不斷總結(jié)完善。通過(guò)借鑒已有試點(diǎn)小區(qū)的實(shí)施情況，我們初步考慮在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中引入回收率考核（結(jié)果導(dǎo)向）和大數(shù)據(jù)考核（技術(shù)導(dǎo)向）用于衡量項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)效果。

1、以結(jié)果為導(dǎo)向的回收率考核指標(biāo)

N市PPP項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目范圍內(nèi)的可回收垃圾等被分流到分揀中心進(jìn)行資源化處理，從而可以降低終端垃圾焚燒廠的處理量，理論上可有效實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減量化。為總體評(píng)估項(xiàng)目垃圾分類(lèi)的實(shí)施效果，本項(xiàng)目將設(shè)置回收率考核指標(biāo)，該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的考核得分由實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目范圍內(nèi)垃圾產(chǎn)生量預(yù)測(cè)和垃圾分類(lèi)實(shí)施減量化預(yù)期制定，并根據(jù)相關(guān)政策和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中予以相應(yīng)調(diào)整。

2、以技術(shù)為導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)考核指標(biāo)

本項(xiàng)目要求由項(xiàng)目公司開(kāi)發(fā)并維護(hù)分類(lèi)信息平臺(tái)，該系統(tǒng)具備身份識(shí)別標(biāo)識(shí)和用戶信息管理功能，用于記錄用戶基礎(chǔ)信息、使用狀態(tài)等數(shù)據(jù)。實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)該信息平臺(tái)可以分析居民參與度和評(píng)估垃圾分類(lèi)效果等情況。項(xiàng)目合作期內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)將根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際宣傳和運(yùn)營(yíng)情況，設(shè)置大數(shù)據(jù)考核指標(biāo)，重點(diǎn)考核分類(lèi)信息平臺(tái)上的注冊(cè)用戶覆蓋數(shù)量、參與率、積分使用、居民滿意度等情況。鑒于本項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象眾多且服務(wù)環(huán)節(jié)復(fù)雜，實(shí)施機(jī)構(gòu)在明確績(jī)效考核體系的基礎(chǔ)上，可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施績(jī)效考核。

四、小結(jié)城市生活垃圾分類(lèi)工作想要成為新時(shí)尚，需要政策、社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)系統(tǒng)并駕齊驅(qū)。而PPP模式作為提質(zhì)增效的一種機(jī)制，可以發(fā)揮聯(lián)系三個(gè)系統(tǒng)的紐帶作用，具有內(nèi)在的適用性。本文僅就PPP模式在城市生活垃圾分類(lèi)項(xiàng)目中的實(shí)施路徑和關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，伴隨著垃圾分類(lèi)市場(chǎng)容量不斷增加、參與的市場(chǎng)主體日益增多，預(yù)期PPP模式將在垃圾分類(lèi)領(lǐng)域大有可為。

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