2014年3月14日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水方針，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，強調要用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌山水林田湖草治理?！跋到y(tǒng)治理”工作方針的提出，意義重大、要求明確，為新時代水利工作指明了方向，提供了遵循。

一、準確把握“系統(tǒng)治理”的重要內涵

總書記就“系統(tǒng)治理”發(fā)表了一系列重要論述，這些論述蘊含著深刻的系統(tǒng)治理思維和思想。

總書記指出，要堅持山水林田湖是一個生命共同體的系統(tǒng)思想，這是黨的十八屆三中全會確定的一個重要觀點。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條，水只是其中的一個要素。山水林田湖是一個生命共同體，形象地講，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。

總書記指出，要統(tǒng)籌山水林田湖治水。在經(jīng)濟社會發(fā)展方面我們提出了“五個統(tǒng)籌”，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，不能就水論水。要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個有機生命軀體，應該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。

總書記指出，治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護等多個環(huán)節(jié)。治水要良治，良治的內涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過程治理，分清主次、因果關系，找出癥結所在。 山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設。

總書記上述關于“系統(tǒng)治理”的重要論述，可以從對象、主體、環(huán)節(jié)、方法等四個方面來理解。

(一)從對象看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌山水林田湖草治理

總書記強調，山水林田湖草是一個生命共同體，闡釋了水資源與其他自然生態(tài)要素之間唇齒相依的共生關系。山是流域水資源與降雨徑流的主源地，治水就應做好山區(qū)水源涵養(yǎng);森林素有“綠色水庫”之稱，不僅能涵養(yǎng)水源，調節(jié)河川徑流，而且能防止水土流失，保護土地資源;草是先鋒植物，素有“地球皮膚”的美稱，不僅能固沙保土，而且可為林木的生長創(chuàng)造條件;農(nóng)田是天然透水性土地，深耕深松以土蓄水，是保護水資源的重要途徑;湖泊是水資源的重要載體，是調蓄洪水的主要水域空間，保護水域也就是保護水資源之“本”。埃及是一個曾創(chuàng)造了人類燦爛的文明古國，但古埃及為擴大耕地、冶煉金屬等，濫伐森林、開墾草原，植被破壞后，造成嚴重的水土流失和土地沙化，最終形成雄偉的金字塔屹立在沙漠中的景象。因此，開展水治理，應遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性，深入研究山水林田湖草的共生關系，提出系統(tǒng)治理方案。

(二)從主體看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌發(fā)揮各方合力

總書記強調，加強社會治理，要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。水治理是社會治理的有機構成，同樣要貫徹推進社會治理的總體要求，堅持政府主導和社會協(xié)同。系統(tǒng)治理作為新時代水利工作方針，是在我國社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、水問題日益凸顯的新形勢下，黨和國家為促進人與自然和諧，加快建設美麗中國，做出的戰(zhàn)略選擇。水問題的復雜性以及涉水事務日益增多且越來越繁雜，決定了既要加強政府及有關部門的內外協(xié)調配合，又要統(tǒng)籌發(fā)揮社會各方治理合力。比如農(nóng)業(yè)水價綜合改革是我國促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、解決用水浪費的一個重要舉措，從試點到全面推廣，不僅需要政府及有關部門的合力推動，還需要中央與地方的上下聯(lián)動，更需要農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民等的協(xié)同參與。

(三)從環(huán)節(jié)看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌水的全過程治理

總書記強調，治水要良治，良治的內涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過程。我們不僅應合理開發(fā)水資源，也應注重水資源高效利用;不僅應重視源頭預防，也應重視用水過程管控，還應重視末端治理。比如甘肅等西北地區(qū)是嚴重缺水地區(qū)，在通過農(nóng)業(yè)取水許可和定額管控農(nóng)業(yè)供水、取水的同時，也應發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和高效節(jié)水灌溉，強化用水環(huán)節(jié)的管理。只有這樣，才能保證在相對較低的農(nóng)業(yè)取水限額下獲得更好的經(jīng)濟效益和社會效益。再如對水污染治理，既要嚴格入河排污許可和排污標準，強化源頭控制;也要實施節(jié)水技術改造，統(tǒng)籌推進各行業(yè)節(jié)水，減少污水排放;還要開展污水處理回用，加強污水末端治理。通過水的全過程治理，加快轉變用水方式，促進發(fā)展方式轉變，推動整個社會形成有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟結構、生產(chǎn)方式、消費模式。

(四)從方法看，系統(tǒng)治理是要綜合運用多種治理手段

總書記強調，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。堅持系統(tǒng)治理方式多樣化，就是要綜合運用工程、行政、技術、經(jīng)濟、法律、宣傳等手段，統(tǒng)籌解決水問題。通過“大動脈”與“毛細血管”并舉，連通骨干引調水工程與田間工程，優(yōu)化水資源配置格局，解決工程性缺水問題;通過取水許可、排污許可或其他行政命令，強制用水單位履行必要義務，嚴格規(guī)范取用水和排水行為;通過工業(yè)節(jié)水技術改造、高效節(jié)水灌溉和生物農(nóng)藝技術、節(jié)水器具推廣等措施，提高用水效率，減少污水排放;通過實施水權交易和排污權交易等經(jīng)濟手段，以市場機制解決水短缺、水環(huán)境污染等問題;通過追究違法行為人的民事、行政和刑事法律責任，懲罰破壞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等違法行為;通過加大宣傳引導力度，營造良好社會氛圍，培育并提高公眾節(jié)水潔水意識等。

二、充分認識“系統(tǒng)治理”的重要性和必要性

水與社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互作用、相互依賴、相互制約的有機整體。隨著人口增長、經(jīng)濟社會快速發(fā)展等，我國正面臨著水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害和水災害嚴重等新老水問題。這些問題既有自然因素，也有歷史原因，更有人類活動影響，要想通過良治實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，就必須運用系統(tǒng)論方法尋求水治理之道。

(一)水資源的戰(zhàn)略地位，要求從全局角度把握水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。興水利、除水害，事關人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步。

總書記指出，我國水安全已全面亮起紅燈，高分貝的警訊已經(jīng)發(fā)出，部分區(qū)域出現(xiàn)水危機。河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族之危。水已經(jīng)成為了我國嚴重短缺的產(chǎn)品，成了制約環(huán)境的主要因素，成了經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。形成今天水安全嚴峻形勢的因素很多，根子上是長期以來對經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認識不夠，把握失當。沒有看到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力是有限的，是有不可抗拒的物理極限的。

因此，在水治理過程中，我們不能簡單地就水論水，僅將水問題看成是一種水短缺、水污染、水生態(tài)損害現(xiàn)象或者專業(yè)問題，而應立足水資源的戰(zhàn)略地位，準確把握水與自然生態(tài)、經(jīng)濟社會之間的緊密聯(lián)系。不僅要系統(tǒng)考慮水資源的流動性、循環(huán)性、系統(tǒng)性等自然屬性，而且要系統(tǒng)把握水資源的社會屬性等，將水問題置放在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中予以理解、予以解決。

(二)新老水問題的交織，要求系統(tǒng)把握各類水問題之間的相互聯(lián)系

總書記指出，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫。老問題，就是地理氣候環(huán)境決定的水時空分布不均以及由此帶來的水災害。新問題，主要是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染。新老水問題相互交織，給我國治水賦予了全新內涵、提出了嶄新課題。

淮河

我國水資源供需矛盾突出，多年平均情況下全國缺水500多億m3，400多座城市缺水。水污染問題突出，全國40%左右的河湖嚴重污染，淮河、海河、太湖、滇池等河湖水質尤差，水污染已由地表水延伸到地下水，并由淺層向深層蔓延。不少地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展擠占生態(tài)用水，導致河道斷流現(xiàn)象嚴重，湖泊濕地等敏感水域面積減少。全國面積大于10 km2的湖泊共有600多個，目前有200多個萎縮，近20年來全國濕地減少了近9萬多km2。地下水嚴重超采形成大面積地面沉降。水土流失問題嚴重，目前仍有近1/3的國土面積存在不同程度的水土流失。

由于事物發(fā)展的復雜性和不平衡性，水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等往往不是以單一形式進行，而是相互影響、相互疊加。水環(huán)境污染不僅降低一個流域、一個地區(qū)水域的凈化能力，更會減少流域、區(qū)域水資源的可利用量，加劇水資源供需矛盾;水短缺又會加劇水質下降和水環(huán)境污染。更嚴重的是，水短缺、水環(huán)境污染達到臨界點時就有可能突破一個流域或區(qū)域水資源承載能力的極限，影響生態(tài)系統(tǒng)良性運行。因此，面對日益復雜的水問題，應以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌把握其特點與聯(lián)系，堅持水量水質水生態(tài)保護并重。

(三)水資源的流域特性，要求以流域為單元實行系統(tǒng)治理

流域是以水為媒介, 由水、土、大氣等自然要素和人口、社會、經(jīng)濟等人文要素相互關聯(lián)、相互作用而共同構成的“自然-社會-經(jīng)濟”復合系統(tǒng)。在流域系統(tǒng)內部，任何一個區(qū)域子系統(tǒng)的變化或局部調整均將不可避免地對整個流域產(chǎn)生重要影響。上游水環(huán)境污染將直接損害下游地區(qū)的水資源質與量，上游任意破壞水資源或者向下游肆意排污,不僅危害整個流域，最終也會殃及自身。

總書記指出，解決水供給問題，要統(tǒng)籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村，一些地區(qū)為了增產(chǎn)糧食，過度開發(fā)水資源，造成下游斷流、地下水超采，斬斷下游地區(qū)地下水的補充水源，形成地下漏斗、地面沉降。長此以往，必然導致耕地荒蕪、城市塌陷。這充分表明，水資源的流域循環(huán)決定了以流域為單元實行系統(tǒng)治理，是實現(xiàn)水資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的最佳途徑;否則，將造成難以挽回的后果。

因此，在水治理過程中應充分認識到，無論是地表水還是地下水，都是一個有機的系統(tǒng)整體，把某一個水源地、一個含水層視為孤立的單元進行開發(fā)利用，是導致各種水問題的主要原因之一。我們應系統(tǒng)把握水資源的流域特性，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，不能人為地按地區(qū)或城鄉(xiāng)界限予以物理分割，而應按流域或自然單元進行開發(fā)利用，統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游、地表水和地下水之間的聯(lián)系。

(四)古今中外的治水實踐表明，系統(tǒng)治理是解決我國水問題的現(xiàn)實選擇

從成功實踐看，早在公元前三世紀，戰(zhàn)國時李冰父子設計修建的都江堰工程就蘊含著嚴謹?shù)恼w觀念以及建設與管理并重的系統(tǒng)思維。通過先開鑿玉壘山，解決水患;通過筑分水堰，把岷江水流分為內江和外江兩股水道，根治水害;通過建造飛沙堰，解決溢洪排沙問題;通過創(chuàng)立科學歲修方法，保障工程良性運行，促進工程長期發(fā)揮綜合效用。時至今日浙江的“五水共治”同樣秉承“系統(tǒng)治理”思想。2013年，浙江省要求以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼經(jīng)濟社會發(fā)展轉型升級，這既是對水問題的系統(tǒng)把握，也是對用水全過程的管控，更是對水與經(jīng)濟社會發(fā)展關系的宏觀統(tǒng)籌。通過“五水共治”，逐漸實現(xiàn)浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境質量平衡發(fā)展的綠色之變。

從歷史教訓看，從原蘇聯(lián)的黑土地流失到我國華北地區(qū)的地下水超采，則是未能統(tǒng)籌把握好經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力之間的關系，有違“系統(tǒng)治理”的典型例證，影響地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。再如1998年的長江、嫩江和松花江特大洪澇災害，其成因之一與沒有系統(tǒng)把握好山水林田湖草是一個生命共同體的關系，存在著不可分割的緊密聯(lián)系。正因為如此，1998年洪災過后，黨中央國務院當即做出了實施“天然林資源保護工程”的重大決策，要求全面停止長江上游、黃河中上游地區(qū)和東北、內蒙古等地區(qū)重點國有林和劃定的生態(tài)公益林的森林采伐。

古今中外的治水實踐，無不印證“系統(tǒng)治理”是成功解決水問題的必由之路。因此，現(xiàn)代水治理，就必須運用系統(tǒng)思維，準確把握山水林田湖草的共生關系，深刻認識水資源水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌考慮防洪、供水、灌溉、生態(tài)等多種需求，優(yōu)化工程系統(tǒng)，調節(jié)江河系統(tǒng)，約束社會系統(tǒng)，實現(xiàn)水資源開發(fā)利用、水污染防治、水生態(tài)保護協(xié)同推進。

三、 深刻分析水利在“系統(tǒng)治理”方面的主要差距

系統(tǒng)治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程，與新時代新要求相比，水利在“系統(tǒng)治理”方面還存在不少差距，主要有：

(一)在水治理的全局關系把握上存在差距

水資源作為基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。過去很長一段時期內，受多種因素影響，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源承載能力關系的系統(tǒng)把握方面還存在一些不足。一些缺水地區(qū)只顧“GDP”的發(fā)展，布局了許多高耗水或者污染項目，忽視了水資源的承載能力，不僅破壞了當?shù)厮Y源水環(huán)境，而且影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。還有，過去更多注重水供給端保障，而需求端的管理措施不夠有力，考慮不夠周全。比如我國部分地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展布局未充分考慮水資源的承載能力，一些地區(qū)的傳統(tǒng)粗放灌溉農(nóng)業(yè)仍然沒有轉變?yōu)楣?jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)。華北地區(qū)擔負著保障國家糧食安全的重任，農(nóng)業(yè)灌溉又是用水大戶，對于華北地區(qū)這個地表水資源嚴重匱乏的地區(qū)來說，只能依靠開采地下水來保障農(nóng)業(yè)用水需求，長期的地下水開采導致了今天的地下水超采等問題。

(二)在水問題的系統(tǒng)治理方法上存在差距

新老水問題各具特點，需要以系統(tǒng)思維綜合運用多種方法予以解決，但是在實踐中還存在一些差距。在水災害應對方面，我國雖然形成了一套比較完整的系統(tǒng)，但在雨洪資源利用方面還缺乏通盤考慮。在水短缺應對方面，部分地方更多依靠外調水等“開源”方法，而沒有從調整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構、推進節(jié)水技術改造等“節(jié)流”方面統(tǒng)籌考慮。在水污染防治方面，不僅污水排放標準和污水處理循環(huán)利用率較低，而且生產(chǎn)建設單位的意識也普遍較低。水生態(tài)修復尚處于治理的窗口期，更有待系統(tǒng)深入研究。在水問題的相互關系把握方面，對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災害的相互關聯(lián)認識不深，統(tǒng)籌做好水災害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復、水環(huán)境治理的相關措施尚不完善。

(三)在水問題的系統(tǒng)治理能力上存在差距

水問題系統(tǒng)治理能力欠缺，既表現(xiàn)為人員能力建設存在一些不足，也表現(xiàn)為部分制度建設滯后等。在人員能力建設方面，基層水治理能力還比較欠缺。比如我國部分市、縣級水利部門水資源管理人員還嚴重不足，特別是專業(yè)技術人員比較缺乏，難以滿足水資源管理工作需要。在制度建設方面，流域綜合立法、節(jié)水與地下水管理立法等還比較滯后，水資源規(guī)劃論證方面還缺乏宏觀政策引導，生態(tài)水量保障制度建設有待加強，影響依法治水工作的深入推進。在基礎保障方面，水資源監(jiān)測監(jiān)控比較薄弱，對工農(nóng)業(yè)取用水大戶監(jiān)控還不到位，特別是農(nóng)業(yè)用水計量率更低。最嚴格水資源管理制度不是最嚴格，一個重要原因就是缺少完善的水資源監(jiān)測監(jiān)控體系的支撐，無法有效獲得最基礎、最真實的數(shù)據(jù)。

四、落實“系統(tǒng)治理”工作方針，加快建設美麗中國

深入學習貫徹總書記關于系統(tǒng)治理的重要論述，要求我們始終站在經(jīng)濟社會發(fā)展全局，針對水利在系統(tǒng)治理方面存在的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，準確把握山水林田湖草系統(tǒng)治理的新要求，運用系統(tǒng)思維推進各項工作。

(一)運用系統(tǒng)思維做好水治理的頂層設計

頂層設計的核心在頂層，必須加強內外協(xié)調，實施規(guī)劃引領，促進改革銜接，實現(xiàn)各部門、各領域、各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，形成工作合力，有序推進。

1.做好部門協(xié)同。貫徹落實國務院機構改革方案要求,找準水利定位，強化水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等涉水部門的系統(tǒng)治理合力，建立健全水治理長效機制。水利部門應以落實最嚴格水資源管理制度和全面推行河(湖)長制為抓手，推動建立水資源督察制度，凝聚各方合力，統(tǒng)籌解決河湖問題。自然資源部門應推進自然資源所有權“分散管理”到“統(tǒng)一管理”的轉變，實現(xiàn)自然資源的保值增值。生態(tài)環(huán)境部門應堅持由“點穴式”治污模式向“系統(tǒng)化”治污模式的轉變，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理。住建部門應按照城市人民政府確定的供水、節(jié)水、排水和污水處理回用方面的治理體制，推進污水處理再利用，統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)水問題。發(fā)改、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、財政等涉水部門應加強協(xié)同配合，調整經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、種植和能源結構，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，促進用水方式轉變，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)和綠色發(fā)展。

2.做好規(guī)劃協(xié)調。按照國家、流域、區(qū)域三級和綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃兩類的要求，立足國家經(jīng)濟社會總體戰(zhàn)略布局，系統(tǒng)把握好流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃之間的關系，統(tǒng)籌推進實施“多規(guī)合一”，通過規(guī)劃確定的布局和“紅線”，嚴格規(guī)范和約束各項涉水活動，促進經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調。以提升供水保障能力為重點，建立健全以全國水資源綜合規(guī)劃為基礎，水中長期供求規(guī)劃、飲水安全規(guī)劃、灌溉發(fā)展總體規(guī)劃、地下水利用與保護規(guī)劃、節(jié)水型社會建設規(guī)劃、非常規(guī)水源利用規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以保護水環(huán)境水生態(tài)為重點，建立健全以全國水資源保護規(guī)劃為基礎，主要河湖水生態(tài)保護與修復規(guī)劃、水土保持規(guī)劃和坡耕地整治規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以加強防洪薄弱環(huán)節(jié)建設為重點，建立健全以流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、全國抗旱規(guī)劃為基礎，中小河流治理、山洪災害防治、病險水庫除險加固規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。

3，做好改革銜接。以全局視角分析各類水問題及相互關系，在水資源剛性約束前提下，平衡供給側與需求側的關系，注意不同改革內容和節(jié)奏的銜接。堅持問題導向，注意不同改革內容和節(jié)奏的銜接，著力解決影響改革推進的難點問題。比如針對農(nóng)業(yè)水價綜合改革全面推廣存在的精準補貼資金缺乏穩(wěn)定渠道等制約因素，要建立以地方財政為主的精準補貼長效機制，中央財政通過開辟新的資金渠道或優(yōu)化調整現(xiàn)有支出結構安排資金，采取以獎代補方式支持地方實施精準補貼，解決改革推廣的難點問題。堅持統(tǒng)籌推進，促進不同改革的有機結合，發(fā)揮改革組合拳作用。比如通過小型水利工程產(chǎn)權與水權改革的有機結合，調動農(nóng)民用戶協(xié)會和農(nóng)民用水管水的積極性。另外，應組織開展系統(tǒng)治理頂層設計方面的重大課題研究，統(tǒng)籌謀劃長遠發(fā)展。

(二)運用系統(tǒng)思維推進流域綜合治理

立足水資源的流域特性，以明確和強化流域機構職責定位為依托，健全協(xié)商機制，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

1.明確和強化流域機構的職責定位。按照國務院機構改革方案的要求，以流域為單元，強化流域管理機構在規(guī)劃引領、督促指導、溝通協(xié)調、監(jiān)督管理等方面的職責，對流域范圍內的水資源實行系統(tǒng)化管理，明確治理總體目標和要求。以抓好流域用水總量控制、水資源配置、水利工程聯(lián)合調度、重要控制斷面水文監(jiān)測、重大項目審批、“三條紅線”考核評估、綜合執(zhí)法監(jiān)管等工作為重點，以推動流域綜合立法為途徑，建立一套適應水資源流域特性的治理制度，實現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置和高效利用，以及水體的良性循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。

2.建立健全流域協(xié)商機制。通過建立健全省際聯(lián)席會議、專業(yè)委員會、流域領導小組、流域協(xié)調理事會、流域管理委員會等機制，為統(tǒng)籌解決流域重大問題提供溝通交流平臺。流域機構要根據(jù)本流域的特點和需要協(xié)商的管理事項的工作要求，明確協(xié)商程序和工作規(guī)則，并根據(jù)協(xié)商工作需要決定相應協(xié)商機制組織形式，并指定或成立協(xié)商組織辦事機構。協(xié)商機制建設主要針對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理和防治水害工作中涉及流域整體利益的事項，以及流域機構與省級行政區(qū)事權沒有劃分或規(guī)定不明確的事項。比如省際水事糾紛調處、省際水量年度調度計劃以及旱情緊急情況下的水量調度預案的擬定、水資源調查評價等。

3.促進流域綠色發(fā)展。以統(tǒng)籌流域水資源管理為途徑，在考慮到流域水問題一般性特點的同時，因河施策，針對不同流域可能存在的水短缺、水環(huán)境污染或者水生態(tài)損害問題，有針對性地將產(chǎn)業(yè)布局、結構和規(guī)模等作為流域治理的重要因素綜合考慮，結合社會、經(jīng)濟、環(huán)境等特點，統(tǒng)籌做好水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護，提高水資源要素與其他經(jīng)濟要素的適配性、水利發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調性，促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

(三)運用系統(tǒng)思維解決突出問題和薄弱環(huán)節(jié)

我國面臨著嚴峻的水問題，迫切需要運用系統(tǒng)思維，既要做到對各類水問題的心中有數(shù)，也要把握好當前面臨的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，明確工作重點。

1.針對華北地區(qū)地下水超采問題。按照地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調的要求，立足華北地區(qū)的實際情況，從全局角度布局華北地區(qū)的發(fā)展。今后應綜合考慮華北地區(qū)的經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)布局和水資源承載能力，堅持“一增一減”的辯證思維，挖掘調水工程潛力，提升供水保障能力;通過產(chǎn)業(yè)結構調整、節(jié)水技術改造等多種途徑厲行節(jié)約，在開源的同時實現(xiàn)節(jié)流。要充分認識到若華北地下水超采問題長期得不到解決，同樣會影響國家長遠糧食安全。

2.針對地下水污染加劇問題。堅持預防為主，綜合防治。加快推動國家地下水監(jiān)測工程建設，組織開展地下水污染狀況調查評估，全面摸清我國地下水污染情況，分區(qū)域設置治理區(qū)、防控區(qū)與普通保護區(qū)，加強地下水環(huán)境監(jiān)管。堅持地上與地下防治、點源與面源污染防治相結合，建立健全地下水飲用水水源風險防范機制，嚴格控制影響地下水的城鎮(zhèn)污染，強化重點工業(yè)地下水污染防治，分類控制農(nóng)業(yè)面源對地下水污染，有計劃地開展地下水污染修復。系統(tǒng)把握問題和原因之間的關系，嚴控高耗能和高污染行業(yè)新增產(chǎn)能，大力推行清潔生產(chǎn)。制(修)訂重點行業(yè)排污標準，強制公開重污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息，加大違法行為的處罰力度，用強制標準和法律“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉型升級。

3.針對日益嚴峻的河湖問題。以全面推行河(湖)長制為重要抓手和平臺，凝聚各方合力。堅持黨政領導，部門聯(lián)動，整合水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的力量，加快形成黨政齊抓、上下共管、橫向到邊、縱向到底的工作格局。要以統(tǒng)籌解決好侵占河湖、圍墾河湖、河湖污染、河道斷流、湖泊萎縮等問題為重點，強化生態(tài)空間管控，嚴格水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管，實行最嚴格的河湖管理和保護措施，有效遏制亂圍亂堵、亂占亂建、亂采亂挖、亂排亂棄等違法行為，引導地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與河湖資源紅線管控相適應。要找準河湖治理機制存在的短板，針對跨界河湖邊界監(jiān)管滯后等問題，促進流域與區(qū)域相結合的河(湖)長管理體系落到實處并發(fā)揮積極作用，實施跨界雙河(湖)長制，由兩地政府主要領導擔任跨界河湖的河(湖)長，深化聯(lián)合治水模式，打破地域限制，共同推進跨界河湖治理;特別是針對鄉(xiāng)村跨界河湖，可以互換河(湖)長，交叉監(jiān)督，嚴格落實主體責任。

4.加快發(fā)展生態(tài)水利。遵循生態(tài)平衡要求，系統(tǒng)研究和正確處理水資源開發(fā)、利用、保護、管理和生態(tài)環(huán)境之間的關系，切實發(fā)揮水利部門在水資源統(tǒng)一調配和生態(tài)水量監(jiān)督管理方面的作用。要加強河湖生態(tài)水量保障，綜合考慮河湖氣候水文特征、水資源稟賦條件、開發(fā)利用狀況及生態(tài)功能定位等因素，堅持分區(qū)分類、分時分段，明確不同類型河湖生態(tài)水量確定的準則，科學確定河湖及其主要控制斷面的生態(tài)水量保障目標，維護河湖生態(tài)健康。要發(fā)揮水利工程生態(tài)保護作用。對新工程，按照滿足工程結構完整性、工程運行安全性和可持續(xù)性、水生態(tài)系統(tǒng)自我恢復的原則，立足不同地域特征及需求進行具體部署，建立有利于促進生態(tài)水利工程規(guī)劃、設計、施工和維護的運作機制，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的影響;對老工程，在發(fā)揮防洪、供水、灌溉等作用的同時，提升工程的生態(tài)保護功能。

(四)運用系統(tǒng)思維強化監(jiān)督管理

堅持“硬件”和“軟件”兩手抓，既強化信息管理和計量監(jiān)控系統(tǒng)等基礎保障，也強化制度保障和能力建設。

1.強化技術支撐。堅持信息管理系統(tǒng)建設與運維相結合以及水資源管理與高新技術相融合，夯實水資源管理技術基礎。完善國家水資源信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)中央?流域?省三級平臺互聯(lián)互通，所有水資源業(yè)務和信息互聯(lián)共享;推動水資源計量監(jiān)控系統(tǒng)建設，尤其要強化農(nóng)業(yè)用水計量監(jiān)控體系建設，為落實最嚴格水資源管理考核制度提供技術支撐。強化國家水資源信息管理系統(tǒng)運行維護，提高水資源監(jiān)測數(shù)據(jù)上報率、完整性、時效性。以完善水資源管理系統(tǒng)建設為支撐，建立健全水資源承載能力監(jiān)測預警機制，強化水資源安全風險防控。按照智慧水利建設要求，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星遙感等高新技術與水資源管理工作深度融合。

2.強化依法治水。堅持立法與執(zhí)法、流域立法和專項立法、制法與修法相結合，完善水資源法律保護體系。增設破壞水工程和水文設施罪、非法取水罪、水污染罪等，健全水資源刑法保護制度，構建民事、行政和刑事三位一體的法律體系。立足水資源流域特性，推進《長江保護法》《黃河法》等流域綜合立法。適應推進生態(tài)文明建設和落實最嚴格水資源管理制度的要求，推動出臺《節(jié)約用水條例》和《地下水管理條例》等專項行政法規(guī)及規(guī)劃水資源論證等政策性文件。適應國務院機構改革要求，修訂《水法》等法規(guī)，明確水治理體制法律地位。以全面推行河(湖)長制為途徑，統(tǒng)籌各部門執(zhí)法合力，推進水利聯(lián)合執(zhí)法。

3.強化能力建設。堅持內外結合，強化水利部門(特別是基層水利部門)系統(tǒng)治理能力建設。抓住本次機構改革契機，多措并舉加強隊伍建設;實施政策創(chuàng)新，拓展引人進人渠道，改善人才隊伍結構;加大對口幫扶力度，實施菜單式培訓、訂單培養(yǎng)和組團式技術援助，不斷提升欠發(fā)達地區(qū)或者貧困地區(qū)系統(tǒng)治理能力;依托河(湖)長制平臺，凝聚各方合力，更好地履職盡責。

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